મહાનગરપાલિકા

મહાનગરપાલિકા : સ્થાનિક સ્વરાજ્યની સંસ્થાનું મોટાં શહેરોને આવરી લેતું રાજકીય અને વહીવટી તંત્ર. લગભગ પ્રત્યેક દેશમાં મોટાં શહેરોમાં વિવિધ સ્વરૂપે મહાનગરપાલિકાઓ કાર્યરત હોય છે. તેનાં સ્વરૂપ અને કાર્યોમાં દેશ-કાળ અનુસાર ભારે વૈવિધ્ય હોય છે. સ્થાનિક સ્વરૂપ ધરાવતા વિવિધ અને વ્યાપક પ્રશ્નો પ્રત્યેક નગરમાં ઊભા થાય છે અને તેને કાર્યક્ષમ રીતે ઉકેલવા અને તેનો વહીવટ કરવા માટે મહાનગરપાલિકાઓ કાર્ય કરે છે.

પ્રાચીન ભારતમાં સ્થાનિક સ્વશાસનની આવી સંસ્થાઓ હતી, પરંતુ તેનું માળખું સ્વતંત્ર ભારતની રાજકીય સંસ્થાઓને અનુરૂપ બની શકે તેમ ન હતું. વર્તમાન ભારતમાં જોવા મળતી નગરપાલિકાઓનાં મૂળ વસાહતી શાસન દરમિયાન નંખાયાં હતાં. સ્થાનિક સ્વશાસનનો પ્રયોગ પ્રજામાંથી પ્રગટ્યો અને વિસ્તર્યો નહોતો, પણ સરકાર દ્વારા આરંભાયો હતો અને પછી પ્રજામાં વિસ્તર્યો હતો.

ભારતમાં નગરપાલિકાઓના વહીવટની શરૂઆત ઈસ્ટ ઇન્ડિયા કંપનીએ મદ્રાસ (હાલના ચેન્નાઈ) શહેરથી કરી. ઈ. સ. 1688માં ઇંગ્લૅન્ડના ધોરણે મદ્રાસ (ચેન્નાઈ) શહેર માટે નગરપાલિકા-જે તે જમાનામાં શહેર સુધરાઈ તરીકે ઓળખાતી-ની રચના કરવામાં આવી. જોકે આ પ્રયોગ ઝાઝો સફળ થયો નહિ. 1793માં ‘જસ્ટિસ ઑવ્ પીસ’ની નિમણૂક દ્વારા સૌપ્રથમ વાર નગરપાલિકાના વહીવટી તંત્રનો આરંભ થયો.

બ્રિટિશ સરકારે 1833માં સ્કૉટલૅન્ડ માટે અને 1840માં આયર્લૅન્ડ માટે નગરપાલિકા ધારા ઘડ્યા હતા જે આ ક્ષેત્રે નમૂનારૂપ ગણાયા હતા. આ દરમિયાન 1835માં પ્રથમ ‘મ્યુનિસિપલ કૉર્પોરેશન્સ ઍક્ટ’ ઘડાયો અને સ્થાનિક સ્વશાસનનો વહીવટી પાયો રચાયો. આ કાયદા દ્વારા બે પાયાની બાબતોનો આરંભ થયો : (ક) ચૂંટાયેલી સભા (કાઉન્સિલ) દ્વારા નગરપાલિકાઓના વહીવટનો આરંભ થયો અને (ખ) સ્થાનિક સ્વરાજ્યની સંસ્થાઓને આ માટે સત્તાઓ આપી શક્તિશાળી બનાવવાનો પ્રારંભ થયો તેમજ હિસાબ અને તપાસ (એકાઉન્ટ્સ અને ઑડિટ) દ્વારા તેને પ્રજાને જવાબદાર બનાવવામાં આવી હતી. 1842માં બંગાળ અંગેના એક કાયદાથી એવું ઠરાવવામાં આવ્યું કે જો કોઈ મોટા કસબા કે નગરની પ્રજા બે–તૃતીયાંશ બહુમતીથી વિનંતી કરે તો તેને નગરપાલિકાની સગવડો આપવી. આ કાયદામાં સરકાર સીધા કરવેરા લાદી શકે તેવી જોગવાઈ હોવાથી સરકારની દખલગીરીથી દૂર રહેવા મોટાભાગનાં શહેરોએ નગરપાલિકાની માંગ કરી નહિ. આથી સીધા કરવેરાને બદલે પરોક્ષ કરવેરાની જોગવાઈ ધરાવતો કાયદો 1850માં પસાર કરવામાં આવ્યો. ઉપર્યુક્ત મ્યુનિસિપલ કૉર્પોરેશન્સ ઍક્ટમાં મહત્વના ફેરફારો કરી મ્યુનિસિપલ કૉર્પોરેશન્સ ઍક્ટ – II 1865માં ઘડાયો. આ કાયદો તે જ વર્ષના જુલાઈથી અમલમાં મૂકવામાં આવ્યો. તે રીતે આધુનિક મહાનગરપાલિકાઓના કાયદા માટેનો પાયો તૈયાર થયો. 1882માં લૉર્ડ રિપને એક ખરડો પસાર કરી નગરપાલિકા સહિતની ભાવિ સ્થાનિક સરકારની સંસ્થાઓ માટેના સિદ્ધાંતો નક્કી કર્યા, જેને કારણે તે સ્થાનિક સ્વરાજ્યની સંસ્થાઓના પિતા તરીકે જાણીતો બન્યો.

ભારતમાં શહેરી વિસ્તારોનો વહીવટ વિવિધ પ્રકારની સ્થાનિક સંસ્થાઓ દ્વારા થાય છે જેવી કે મહાનગરપાલિકા, નગરપાલિકા, ટાઉન એરિયા કમિટી, નોટિફાઇડ એરિયા કમિટી વગેરે. સ્થાનિક સ્વરાજ્યની સંસ્થાઓનો શહેરી એકમોમાંનો સર્વોચ્ચ એકમ મહાનગરપાલિકા છે. સ્થાનિક વહીવટ રાજ્યનો વિષય હોવાથી પ્રત્યેક રાજ્યની વિધાનસભાએ ઘડેલા કાયદાને આધારે તે રચાય છે. રાજ્યવાર તેની રચના અને કામગીરીમાં સાધારણ ફેરફાર હોય છે. મુંબઈ અને કોલકાતા મહાનગરપાલિકા ખાસ કાયદાથી રચાઈ હતી જ્યારે વિવિધ રાજ્ય સરકારના મહાનગરપાલિકાના કાયદા દ્વારા અન્ય મહાનગરપાલિકાઓ રચાયેલી છે.

શહેરી બાબતોનો વહીવટ જટિલ અને પડકારરૂપ હોય છે, કારણ શહેરો મર્યાદિત વિસ્તારમાં ગીચ વસ્તી ધરાવે છે. તેના સંચાલનમાં વ્યવસ્થિત વહીવટી માળખું, પૂરતાં નાણાં અને કાર્યદક્ષ કર્મચારીઓની જરૂર ઊભી થાય છે. ભારતમાં 19મી સદીમાં શહેરી વસ્તી 3 ટકા હતી જે 20મી સદીના પ્રારંભે 10 ટકા પર પહોંચી હતી. તે પછીના દસકાઓમાં અને આઝાદી દરમિયાનના આર્થિક વિકાસને કારણે શહેરી વસ્તીની ટકાવારીમાં ઝડપથી અને ક્રમશ: વધારો થતો રહ્યો. 1981માં શહેરી વસ્તી 10 કરોડ 96 લાખની હતી જે 2001 સુધીમાં બમણી થવાની ધારણા છે. ભારતમાં સૌથી વધુ શહેરી વસ્તી ધરાવતું રાજ્ય મહારાષ્ટ્ર છે. યુનો દ્વારા હાથ ધરાયેલ વિશ્વ-શહેરીકરણનો અભ્યાસ દર્શાવે છે કે સદીના અંત સુધીમાં દુનિયાનાં 20 મોટાં શહેરો 10 કરોડથી વધુ વસ્તીની ગીચતા ધરાવતાં હશે અને આ વીસ પૈકી કોલકાતા, મુંબઈ અને દિલ્હી ત્રણ શહેરો ભારતનાં છે. ટૂંકમાં, ઝડપથી વધી રહેલી શહેરી વસ્તીના પ્રશ્નોને ઉકેલવાનું કાર્ય મહાનગરપાલિકાઓની જવાબદારીમાં અનેકગણો વધારો કરનારું નીવડે છે.

ભારતમાં વિવિધ રાજ્યોએ સ્થાનિક નગર વહીવટના વિકાસ માટે અલગ અલગ સમયે ધારાઓ ઘડ્યા છે. ડિસેમ્બર 1992માં પી. વી. નરસિંહરાવની સરકારના કાર્યકાળ દરમિયાન 74મા બંધારણીય સુધારા દ્વારા સ્થાનિક નગરવહીવટને બંધારણમાં સ્થાન આપવામાં આવ્યું. વિધાનસભાના કાયદા દ્વારા મહાનગરપાલિકાની સ્થાપના કરવામાં આવે છે. તે સામાન્ય, સ્વૈચ્છિક અને ફરજિયાત પ્રકારનાં કાર્યો કરે છે તેમજ રાજ્ય સરકારના સીધા સંપર્કમાં રહી કાર્ય કરે છે. 1966માં મહાનગરપાલિકા માટે ઓછામાં ઓછી 5 લાખની વસ્તી અને 1 કરોડની આવકને મહત્વનું ધોરણ ગણાવાયું હતું. પરંતુ 74મા બંધારણીય સુધારા પછી પણ સમગ્ર દેશમાં મહાનગરપાલિકાઓની રચના માટે સમાન ધોરણો સ્વીકારાયાં નથી. ગુજરાત રાજ્યમાં 3 લાખ કે તેથી વધુ વસ્તીને મહત્વનો આધાર ગણી 6 મહાનગરપાલિકાઓ રચવામાં આવી છે. 74મા બંધારણીય સુધારા અનુસાર મહાનગરપાલિકાઓ પોતાની જવાબદારી સંતોષકારક રીતે બજાવી શકે તે માટે તેનું કરમાળખું રાજ્ય વિધાનસભાઓ ઘડી આપે છે તેમજ અનુદાન આપે છે. મહાનગરપાલિકાની નાણાકીય સ્થિતિનું મૂલ્યાંકન કરવા નાણાપંચ રચવાની જોગવાઈ પણ છે. આવા નાણાપંચની રચના રાજ્યપાલ કરી શકે છે.

મહાનગરપાલિકાઓનું માળખું

સભાગૃહ (council) : સભાગૃહ એ મતદારો દ્વારા સીધી રીતે ચૂંટાયેલા પ્રતિનિધિઓ વડે રચાતી સંસ્થા છે. તે મુખ્યત્વે નીતિઓ અને કાર્યક્રમો ઘડે છે. ચૂંટાયેલી સંસ્થા તરીકે તે પ્રજાકીય અને રાજકીય જૂથોનો પ્રતિભાવ રજૂ કરે છે. જે તે શહેરની વસ્તી, તેની ગીચતા અને જવાબદારીઓના આધારે મહાનગરપાલિકાના સભાગૃહનું કદ નક્કી થાય છે. કેટલીક મહાનગરપાલિકાઓનું સભાગૃહ 25થી 30 સભ્યો દ્વારા રચાય છે તો કેટલાંક સભાગૃહ 100 સભ્યોનું કદ પણ ધરાવે છે. વધુમાં જે તે વિસ્તારના વિધાનસભાના સભ્યો તેમજ સાંસદો હોદ્દાની રૂએ આવા સભાગૃહના સભ્યો ગણાય છે. સભાની મુદત 3થી 5 વર્ષની હોય છે. ઉપરાંત મહાગરપાલિકાની કામગીરીનું જ્ઞાન ધરાવતા વરિષ્ઠ નાગરિક(elder man)ને રાજ્ય સરકાર સહસભ્ય (co-opted member) નીમી શકે છે. આ સભ્યો સભાગૃહની બેઠકોની ચર્ચા-વિચારણામાં ભાગ લઈ શકે છે, પરંતુ મતદાન કરી શક્તા નથી. સભાગૃહમાં અનુસૂચિત જાતિ અને જનજાતિના સભ્યોની બેઠકો વસ્તીના પ્રમાણમાં તથા મહિલાઓ માટેની બેઠકો 33 ટકાના ધોરણે અનામત રાખવામાં આવતી હોય છે. સંજોગોવશાત્ જો સભાગૃહનું વિસર્જન કરવામાં આવે તો  છ માસમાં જ તેની ચૂંટણી ફરજિયાત ગણાવવામાં આવી છે.

સમિતિઓ : સભાગૃહ વિવિધ સમિતિઓની રચના કરે છે અને વિવિધ સમિતિઓ મુખ્યત્વે જે તે બાબત અંગે સભાની મંજૂરીની અપેક્ષાએ નિર્ણયો લઈ કામગીરી કરે છે. સમિતિઓના પ્રકાર મહાનગરપાલિકા અનુસાર અલગ અલગ હોય છે. સામાન્ય રીતે જાહેર બાંધકામ, જાહેર આરોગ્ય, વાહનવ્યવહાર, શિક્ષણ, વીજળી પુરવઠો, પાણીપુરવઠો, આરોગ્ય વગેરે કાર્યો માટે સમિતિઓ નીમવામાં આવે છે. સભાગૃહના સભ્યોમાંથી વિવિધ સમિતિઓ બનાવવામાં આવે છે જે બે પ્રકારની હોય છે : (ક) બંધારણીય સમિતિઓ અને (ખ) બિનબંધારણીય સમિતિઓ. બંધારણીય સમિતિઓની રચના મહાનગરપાલિકા અધિનિયમ અનુસાર થાય છે, સ્થાયી સમિતિઓ અને વિકાસ સમિતિઓ આ પ્રકારની સમિતિઓ હોય છે. જ્યારે બિનબંધારણીય સમિતિઓની રચના સભાગૃહના નિયમોના આધારે મહાનગરપાલિકાની જરૂરિયાત પ્રમાણે થાય છે. તમામ સમિતિઓની રચના સભાગૃહના ચૂંટાયેલા સભ્યોમાંથી ચૂંટણી, સર્વસંમતિ કે નિમણૂક દ્વારા થાય છે. પ્રત્યેક સમિતિને અધ્યક્ષ અને ઉપાધ્યક્ષ પણ હોય છે. મોટાભાગની મહાનગરપાલિકાઓમાં સ્થાયી સમિતિ શહેરના વહીવટ અંગેની વ્યાપક સત્તાઓ ધરાવે છે. વહીવટ, દેખરેખ, નાણાં અને કર્મચારીને લગતી સત્તાઓને આધારે તે શહેરના વહીવટમાં મહત્વનો ભાગ ભજવે છે. સ્થાયી સમિતિના અધ્યક્ષનો હોદ્દો રાજકીય અગત્ય ધરાવે છે. બજેટ મંજૂર કરવામાં પણ સ્થાયી સમિતિઓની અગત્યની ભૂમિકા હોય છે. સભા અને વહીવટી વડા નગરપાલ(કમિશનર)ને જોડતી કડી તરીકે તેની કામગીરી મહત્વની હોય છે. સમિતિઓ મુખ્યત્વે જે તે વિષયની નીતિ ઘડવાનાં કાર્યો કરે છે. અંદાજપત્ર અને બાંધી રકમના ખર્ચવાળા કરાર મંજૂર કરે છે.

નગરાધ્યક્ષ (mayor) : તેઓ મહાનગરપાલિકાના રાજકીય અને વહીવટી વડા હોઈ હોદ્દાની રૂએ શહેરના પ્રથમ નાગરિક ગણાય છે. તેઓ સભાગૃહની બેઠકોનું અધ્યક્ષપદ સંભાળે છે તેમજ મહાનગરપાલિકાની કામગીરી પર વહીવટી અંકુશ ધરાવે છે. સામાન્ય રીતરસમ અનુસાર સભાગૃહ તેમને 1 વર્ષ માટે ચૂંટે છે. જોકે તેઓ ફરીને ચૂંટાવા પાત્ર હોય છે. અપવાદ રૂપે કેટલીક મહાનગરપાલિકાઓમાં મતદારો સીધી રીતે નગરાધ્યક્ષને ચૂંટે છે, દા.ત. આંધ્રરાજ્યનાં વિશાખાપટ્ટનમ અને વિજયવાડા. ગુજરાતમાં મહાનગરપાલિકાઓના નગરાધ્યક્ષની મુદ્દત 5 વર્ષની છે. તેઓ ખાસ વહીવટી સત્તા ધરાવતા નથી, પરંતુ મહાનગરપાલિકાના વિધિસરના વડા હોવાથી રાજ્ય સરકાર સાથેનો પત્રવ્યવહાર તેમના માધ્યમથી થાય છે. તેમની ગેરહાજરીમાં નાયબ નગરાધ્યક્ષ તેમના વતી જવાબદારી બજાવે છે.

નગરપાલ (commissioner) : સભાગૃહે ઘડેલી નીતિઓને અમલમાં મૂકવાની કામગીરી મહાનગરપાલિકાનું વહીવટી તંત્ર કરે છે અને આ વહીવટી પાંખના વડા અને મુખ્ય વહીવટી અધિકારી નગરપાલ હોય છે. 1888માં પ્રથમ વાર આ હોદ્દો અસ્તિત્વમાં આવ્યો. વિકેંદ્રીકરણ પંચે (decentralization commission) પાછળથી 1909માં આ અંગે ભલામણ કરી હતી. નગરપાલની નિમણૂક રાજ્ય સરકાર કરે છે અને તેઓ ભારતીય વહીવટી સેવાના વરિષ્ઠ અધિકારી હોય છે. તેમની નિમણૂકની ચોક્કસ મુદત અંગે કાયદામાં સ્પષ્ટ નિર્દેશ ન હોઈ આ હોદ્દાની મુદત રાજ્ય સરકારની ઇચ્છા પર આધાર રાખે છે, પણ સામાન્ય રીતે તે 3થી 5 વર્ષની હોય છે. તેઓ સભાગૃહની બેઠકોમાં ભાગ લઈ ઉપસ્થિત થયેલા પ્રશ્નોના જવાબ આપે છે. વહીવટી અને નાણાકીય બાબતોમાં તેઓ વિશાળ સત્તાઓ ધરાવે છે. તેઓ મહાનગરપાલિકા અને રાજ્ય સરકાર વચ્ચે કડીરૂપ ભૂમિકા નિભાવે છે. કર્મચારીઓની નિમણૂક, શિસ્ત, દેખરેખ અને અંકુશ અંગે તેઓ વિશાળ સત્તાઓ ધરાવે છે. અંદાજપત્ર તૈયાર કરવાની અને તેને અમલમાં મૂકવાની જવાબદારી તેઓ ધરાવે છે. ઉપરાંત તેઓ વિવેકપુર:સરની સત્તાઓ (discretionary powers) અને કટોકટીની સત્તાઓ ધરાવે છે. અલબત્ત, પ્રત્યેક રાજ્ય સરકારના કાયદાઓમાં આ અંગે સાધારણ ફેરફાર હોય છે.

આમ મહાનગરપાલિકા આધુનિક વિશાળકાય શહેરોની વધતી જતી વસ્તી, જટિલ પ્રશ્નો અને લોકોની અપેક્ષાઓને સંતોષતું શહેરી ઘટકો માટેનું સ્થાનિક વહીવટનું વિશિષ્ટ તંત્ર છે.

ગજેન્દ્ર શુક્લ

રક્ષા મ. વ્યાસ