કેન્દ્ર(સંઘ)-રાજ્ય સંબંધો

કેન્દ્ર-રાજ્ય સંબંધો (અથવા સંઘ-રાજ્ય સંબંધો) એ સ્વાતંત્ર્યોત્તર ભારતીય રાજકારણ અને રાષ્ટ્રકારણનો એક કેન્દ્રસ્થ અને વિવાદાસ્પદ વિષય રહ્યો છે.

ભારતીય બંધારણમાં સંઘ-રાજ્ય સંબંધોને સ્ફુટ કરવામાં કે તેની વ્યાખ્યા કરવામાં ક્યાંય ‘સમવાય’ (federal) શબ્દનો પ્રયોગ કરવામાં આવ્યો નથી એ સૂચક છે. બંધારણ ભારતના રાજ્યતંત્રને ‘સંઘ રાજ્ય’ અથવા ‘યુનિયન ઑવ્ સ્ટેટ્સ’ તરીકે ઘોષિત કરે છે. એનો અર્થ સ્પષ્ટ છે કે બંધારણના ઘડવૈયાઓ સંઘ સરકાર અને રાજ્ય સરકારોને મહદંશે એકબીજીની બરોબરિયા, પણ બંધારણ દ્વારા નિશ્ચિત કરાયેલ પોતપોતાનાં કાર્યક્ષેત્રોમાં સર્વોપરિ અને સ્વાયત્ત, એકબીજીના કાર્યક્ષેત્રમાં બિનદખલગીરી જેવાં સમવાયતંત્રનાં હાર્દરૂપ લક્ષણો ધરાવતું ‘સમવાયતંત્ર’ સ્થાપવા માગતા ન હતા. ખરેખર તો તેઓ એવું રાજ્યતંત્ર સ્થાપવા માગતા હતા, જેમાં સંઘ સરકારનું ઠીક ઠીક પ્રમાણમાં વર્ચસ્ હોય, અને રાજ્ય સરકારો સાથેના સંબંધોમાં તેનું ચડિયાતાપણું હોય. અલબત્ત, સમવાયતંત્રનાં કેટલાંક બાહ્ય લક્ષણો આ સંઘ રાજ્યમાં છે; જેમ કે, સંઘ અને રાજ્યો વચ્ચે સત્તા અને કરવેરા સહિત કાર્યક્ષેત્રનું વિભાજન, બંધારણની સર્વોપરિતા, સર્વોચ્ચ અદાલત દ્વારા બંધારણનું અર્થઘટન બંનેને શિરોધાર્ય, સામાન્ય સંજોગોમાં એકબીજાંના કાર્યક્ષેત્રમાં એકંદરે બિનદરમિયાનગીરી વગેરે બંધારણમાં છે. આમ છતાં, રાજ્યોની તુલનામાં સંઘ સરકારને અનેક રીતે ચડિયાતું અને વધારે શક્તિશાળી સ્થાન બંધારણમાં આપવામાં આવ્યું છે. જોકે બંધારણના ઘડવૈયાઓએ ભારતમાં સંઘ અને રાજ્યો વચ્ચે સહકારપૂર્ણ સંબંધો સ્થપાય અને જળવાય એવી અપેક્ષા સેવી છે, અને બંધારણની કલમ 258માં તેને વાચા પણ આપવામાં આવી છે. તેમાં જણાવવામાં આવ્યું છે કે ‘‘રાષ્ટ્રપ્રમુખ સંઘ સરકારનાં કાર્યો જરૂર જણાય ત્યાં રાજ્ય સરકારોને સોંપી શકે, તેવી રીતે રાજ્યપાલો પણ રાજ્યોનાં કાર્યો, જરૂર જણાય ત્યાં સંઘ સરકારના અધિકારીઓને સોંપી શકે.’’ ‘સહકારપૂર્ણ સમવાયવાદ’ની બુનિયાદ રચતી બંધારણની આ જોગવાઈનો વ્યવહારમાં વધુ ઉપયોગ કરવાની હિમાયત સરકારિયા કમિશને કરી છે.

આ બધું છતાં, ભારતની સંઘીય રાજ્યવ્યવસ્થા કેન્દ્રતરફી ઝોક અને વલણો ધરાવતી બને એવા સ્પષ્ટ પ્રબંધો બંધારણમાં જ કરવામાં આવ્યા છે :

(1) રાજ્યોની રચના, પુનર્રચના, તેની સરહદોમાં ફેરફાર, તેમનાં નામાભિધાન વગેરે સંબંધી સત્તાઓ સંઘની સંસદને સોંપવામાં આવી છે. સંસદ સાદી બહુમતીથી તેમાં ફેરફાર કરી શકે છે. (2) સંઘ અને રાજ્યો વચ્ચે સત્તા અને કાર્યોનું વિભાજન કરતાં શેષ રહેતી સત્તાઓ સંઘની સંસદને આપવામાં આવી છે. (3) સામાન્ય રીતે સમવાયી પ્રથા હેઠળ બંધારણમાં ફેરફાર કરવાની કામગીરીમાં સંઘ અને ઘટક રાજ્યો સરખી અને સહિયારી ભૂમિકા અદા કરતાં હોય છે. બંધારણ હેઠળ સંઘીય માળખાને સ્પર્શતી ન હોય તેવી જોગવાઈઓમાં સુધારા કરવાની સત્તા માત્ર સંસદને સોંપવામાં આવી છે. (4) સામાન્ય રીતે સમવાયી પ્રથા હેઠળ બેવડા નાગરિકત્વનો સ્વીકાર કરવામાં આવતો હોય છે. વ્યક્તિ રાજ્યનું અને રાષ્ટ્રનું એમ બેવડું નાગરિકત્વ ધરાવે છે. ભારતની રાજ્યપ્રથા હેઠળ એક જ નાગરિકત્વ અને તે રાષ્ટ્રનું નાગરિકત્વ સ્વીકારવામાં આવ્યું છે. (5) ભારતીય સનદી સેવાઓની રચના કરવાની જોગવાઈ બંધારણમાં કરવામાં આવી છે. આ સનદી સેવાના સભ્યો સંઘ અને રાજ્ય બંને સ્તરોએ પોતાની સેવાઓ આપી શકે છે. (6) સંઘીય વ્યવસ્થા હેઠળ સંઘ અને રાજ્ય બંને કક્ષાએ ધારાસભા અને કારોબારીની રચના અલગ ધોરણે કરવામાં આવી છે, જ્યારે ન્યાયતંત્રની રચના સળંગ એકતંત્રીય ધોરણે કરવામાં આવી છે. મતલબ કે સંઘના કાયદાઓના ન્યાયતોલન માટે અલગ ન્યાયતંત્ર અને રાજ્યના કાયદાઓના ન્યાયતોલન માટે અલગ ન્યાયતંત્ર, એમ બે અલાયદાં, સમાંતર ન્યાયતંત્રોની રચના કરવામાં આવી નથી. (7) એ જ રીતે ચૂંટણીઓ, હિસાબ અને ઑડિટિંગ જેવાં કાર્યો માટે પણ સંઘ તેમજ રાજ્યો માટે અલાયદાં અને સમાંતર તંત્રોની જોગવાઈ કરવામાં આવી નથી. બલકે તે કાર્યો માટે પણ સળંગ, એકસૂત્રી તંત્રની ઉભય સ્તરે રચના કરવામાં આવી છે. (8) ધારાકીય અને વહીવટી ક્ષેત્રે સંઘનો રાજ્યો પર કાબૂ રહે એવી ઘણી જોગવાઈઓ બંધારણમાં આમેજ કરવામાં આવી છે. રાજ્યો પર પ્રભાવશાળી અંકુશ મેળવતી સંઘની આવી સત્તાઓના વિસ્તારમાં, અમુક કિસ્સાઓમાં, રાજ્યોની સંમતિ જરૂરી છે એ વાત સાચી; તેમ છતાં રાજ્યોએ તેમની ધારાકીય અને કારોબારીવિષયક સત્તાઓ એવી રીતે ભોગવવાની છે જેથી સંઘને પોતાની ધારાકીય અને કારોબારી સત્તાઓના ઉપયોગમાં કોઈ અવરોધ ઊભો ન થાય. મતલબ કે રાજ્યોએ પોતાની સત્તાઓનો ઉપયોગ એકંદરે સંઘને અનુકૂળ રહીને કરવાનો છે. એ ઉપરાંત પણ રાષ્ટ્રપ્રમુખને જો એમ લાગે કે કોઈ રાજ્યનું વહીવટી તંત્ર બંધારણની જોગવાઈઓ અનુસાર ચાલી શકે તેમ નથી તો તેઓ કોઈ પણ સમયે તે રાજ્યની ધારાકીય અને કારોબારીવિષયક સત્તાઓ પાછી ખેંચી લઈને અનુક્રમે સંઘની સંસદ અને કારોબારીને સોંપી શકે છે. બીજા શબ્દોમાં, તે રાજ્યમાં ‘રાષ્ટ્રપતિ શાસન’ લાદી શકે છે. આ ઉપરાંત, રાજ્યના રાજ્યપાલ રાજ્યની ધારાસભાએ પસાર કરેલ કોઈ ખરડાને રાષ્ટ્રપ્રમુખની વિચારણા માટે અનામત રાખી શકે છે. રાષ્ટ્રપ્રમુખ વિચારણાને અંતે એ ખરડો નામંજૂર કરે તો એ ખરડો કાયદો બની શકતો નથી અને રાજ્ય તેનો અમલ કરી શકતું નથી.

કેન્દ્ર અને રાજ્ય વચ્ચેના વિવિધ સંબંધોનું નિયમન કરતી જોગવાઈઓનો સમાવેશ બંધારણના ભાગ અગિયાર અને બારમાં કરવામાં આવેલ છે. કેન્દ્ર અને રાજ્યો વચ્ચે કરવેરા સહિત સત્તાઓ અને કાર્યોનું જે વિભાજન કરવામાં આવ્યું છે તેમાં પણ કેન્દ્રતરફી મજબૂત ઝોક જોવા મળે છે; એટલું જ નહિ, રાજ્યોને જે સત્તાઓ અને કાર્યક્ષેત્ર ફાળવવામાં આવ્યાં છે તે પણ વિવિધ નિયંત્રણો અને અપવાદોને કારણે વધુ સાંકડાં અને સીમિત બની જાય છે. કેટલાક બંધારણવિદોએ તો ત્યાં સુધી કહ્યું છે કે ‘ગવર્નમેન્ટ ઑવ્ ઇન્ડિયા ઍક્ટ, 1935’ હેઠળ પ્રાંતોની જે સ્થિતિ હતી તેનાથી વધારે સારી સ્થિતિ અને સ્વાયત્તતા ભારતના નવા બંધારણ હેઠળ રાજ્યો ધરાવે છે એમ કહી શકાય નહિ.

સંઘ અને રાજ્યો વચ્ચે સત્તા–કાર્યક્ષેત્રનું વિભાજન

કોઈ પણ સમવાયી વ્યવસ્થા આખરે તો કેન્દ્ર અને રાજ્યો વચ્ચેની એક પ્રકારની ભાગીદારી છે. બંને વચ્ચે સત્તા અને કાર્યક્ષેત્રનું સ્પષ્ટ વિભાજન તેમાં અભિપ્રેત છે. આવા વિભાજનને અમુક પ્રકારનું કાયમીપણું આપવા અને તેની પવિત્રતા જાળવવા સારુ તેનો સમાવેશ બંધારણમાં કરવામાં આવે છે. એમાં જો ફેરફાર કરવાની જરૂર ઊભી થાય તો બંધારણમાં સુધારો કરીને જ તેમ કરી શકાય છે. આવો સુધારો રાજ્યોની સંમતિ લઈને જ કરી શકાતો હોય છે. બંધારણમાં ભારતના ઘટક રાજ્યની તમામ સત્તાઓ અને કાર્યક્ષેત્રનું ત્રણ યાદીઓમાં વિભાજન કરવામાં આવ્યું છે : (1) સંઘયાદી, (2) રાજ્યયાદી અને (3) સંયુક્ત અથવા સહિયારી યાદી. આ ઉપરાંત જે કોઈ વિષય બાકી રહે અથવા ભવિષ્યમાં કોઈ એવી બાબત ઉદભવે જે વિશે ધારા ઘડવાની જરૂર ઊભી થાય તો તે સંબંધી ધારા ઘડવાની, તેમનો અમલ કરવાની વગેરે સત્તાઓ ‘શેષ સત્તાઓ’ હેઠળ સંઘની સંસદને સોંપવામાં આવી છે. બંધારણીય સુધારા છતાં ત્રણ યાદીના વિષયોની સંખ્યામાં કોઈ ફેરફાર થયો નથી. જે તે કલમના રદ થયેલા ભાગ ત્રણ તારાઓ મૂકી દર્શાવાયા છે અને નવા ઉમેરાયેલા સુધારાઓને અંગ્રેજી કક્કાવારી દ્વારા દર્શાવ્યા હોવાથી સત્તા અને કાર્યક્ષેત્રના વિભાજનની યાદીની સંખ્યાઓ તે જ રહી છે.

સંઘયાદીમાં કુલ 97 જેટલા વિષયોનો સમાવેશ કરવામાં આવ્યો છે. રાષ્ટ્રીય મહત્વના તેમજ જેમના નિયમનમાં એકવાક્યતા આવશ્યક હોય એવા વિષયોનો સમાવેશ આ યાદીમાં કરવામાં આવ્યો છે. સંઘયાદીના કેટલાક મહત્વના વિષયો આ પ્રમાણે છે : સંરક્ષણ, સશસ્ત્ર દળો, શસ્ત્રસામગ્રી, અણુશક્તિ, વિદેશી સંબંધો, સંધિ-કોલકરાર, યુદ્ધ અને શાંતિ, નાગરિકતા, રેલવે, વહાણવટું–દરિયાઈ વાહનવ્યવહાર, હવાઈ માર્ગ, પોસ્ટ, ટેલિગ્રાફ, ટેલિફોન, વાયરલેસ અને પ્રસારણ, ચલણ અને ચલણી સિક્કા, વિદેશી લોનો, રિઝર્વ બૅન્ક, વિદેશ-વ્યાપાર, આંતરરાજ્ય વેપાર અને વાણિજ્ય, બૅન્કિંગ, વીમો, શેરબજાર, પેટન્ટ, વજન-માપનાં ધોરણો, ઉદ્યોગો પરનો અંકુશ; ખાણ, ખનિજ અને તેલભંડારોનું નિયમન અને તેમનો વિકાસ, ઐતિહાસિક સ્મારકો, વસ્તીગણતરી, ચૂંટણીઓ, કેન્દ્રીય જાહેર સેવાઓ, સર્વોચ્ચ અદાલત અને વડી અદાલતો, આવકવેરો, કસ્ટમ ડ્યૂટી, એક્સપોર્ટ ડ્યૂટી, આબકારી જકાતો, કંપની પરના વેરા, એસ્ટેટ ડ્યૂટી વગેરે. આ વિષયો પર સમગ્ર દેશ માટે કાયદા ઘડવાની પૂરેપૂરી સત્તા સંઘની સંસદ ધરાવે છે.

રાજ્ય-યાદીમાં કુલ 66 જેટલા વિષયોનો સમાવેશ કરવામાં આવેલો, પણ બેતાળીસમા બંધારણીય સુધારા દ્વારા જંગલો અને પશુપંખીઓનું સંરક્ષણ, શિક્ષણ તેમજ વસ્તીનિયંત્રણ – એ ત્રણ વિષયોને સંયુક્ત યાદીમાં મૂકવામાં આવ્યા છે. પ્રાદેશિક ર્દષ્ટિએ મહત્વના તેમજ જેમના નિયમનમાં વૈવિધ્યને અવકાશ હોય એવા વિષયોનો સમાવેશ, એકંદરે રાજ્ય-યાદીમાં કરવામાં આવ્યો છે. આ યાદીના કેટલાક નોંધપાત્ર વિષયો આ પ્રમાણે છે : કાયદો અને વ્યવસ્થા, પોલીસ, આરોગ્ય અને સુખાકારી (sanitation), ખેતી, મત્સ્યોદ્યોગ, રાજ્યમાંનાં વેપાર અને વાણિજ્ય, જમીનમહેસૂલ, કેફી અને નશાકારક પદાર્થો તથા પીણાં, પશુસુધારણા, પાણી-પુરવઠો અને સિંચાઈ, જમીન-હકો, બજારો અને મેળા, ધીરધાર, થિયેટરો, જુગાર અને સટ્ટો, સ્થાનિક ચૂંટણીઓ, રાજ્યની નોકરીઓ, નોકરીની શરતો, પગાર, ભથ્થાં, કૃષિ આવક પરનો વેરો, જમીન અને મકાનો પરના વેરા, એસ્ટેટ ડ્યૂટી અને વારસાવેરો, રાજ્યમાં ઉત્પન્ન થતા દારૂ પરની આબકારી જકાત, વીજળીવેરો, વાહનવેરો, વ્યવસાયો પરના વેરા વગેરે. આ વિષયો પર કાયદા ઘડવાની સત્તા જે તે રાજ્યની ધારાસભાને છે. આ વિષયો પર રાજ્યની ધારાસભાએ ઘડેલ કાયદાઓનો વ્યાપ જે તે રાજ્યના ભૂમિપ્રદેશ પૂરતો સીમિત હોય છે.

સંયુક્ત અથવા સહિયારી યાદીમાં 47 જેટલા વિષયોનો સમાવેશ કરવામાં આવેલો, પણ અગાઉ જોયું તેમ બેતાળીસમા બંધારણીય સુધારા દ્વારા રાજ્ય-યાદીના ત્રણ વિષયો સંયુક્ત યાદીમાં મૂકવામાં આવ્યા છે. આમાં એવા વિષયોનો સમાવેશ કરવામાં આવ્યો છે જેના નિયમન માટે સમગ્ર દેશ માટે એકસરખા કાયદા ઘડવામાં આવે તે ઇષ્ટ ગણાયું છે, છતાં તેમ કરવું અનિવાર્ય કહ્યું નથી. આ યાદીના કેટલાક ઉલ્લેખનીય વિષયો આ પ્રમાણે છે : રાજ્યની સલામતી ખાતર પ્રતિબંધક અટકાયત; લગ્ન અને છૂટાછેડા, કૃષિજમીન સિવાયની મિલકતોના તબદીલી કરારો; નાદારી અને દેવાળું; દીવાની દાવાની કાર્યવાહી; અદાલતનો તિરસ્કાર; ગાંડપણ અને માનસિક અસ્થિરતા, ખાદ્યસામગ્રીમાં ભેળસેળ; આર્થિક અને સામાજિક આયોજન; વાણિજ્ય અને ઔદ્યોગિક ઇજારાશાહી; મજૂરસંઘો, સામાજિક સલામતી; મજૂર કલ્યાણ; કાનૂની, તબીબી અને અન્ય વ્યવસાયો; ભાવનિયમન; કારખાનાં; વીજળી, અખબારો; પુસ્તકો અને છાપખાનાં; સ્ટૅમ્પ ડ્યૂટી વગેરે. આ સહિયારી યાદીના વિષયો પર સંઘની સંસદ તથા રાજ્યનાં ધારાગૃહો કાયદા ઘડી શકે છે. અમુક વિષય પર જ્યાં સુધી સંઘની સંસદ કોઈ કાયદો ન ઘડે ત્યાં સુધી રાજ્યની ધારાસભા પોતાની મરજી અનુસાર તે વિષય પર કાયદો ઘડી શકે છે. પણ સંઘની સંસદ જેવો આ વિષય પર કાયદો ઘડે કે તે કાયદો, રાજ્યની ધારાસભાએ તે વિષય પર ઘડેલ કાયદા કરતાં ચડિયાતાપણું ધારણ કરે છે અને જે જે બાબતોમાં સંસદના કાયદા અને રાજ્યની ધારાસભાએ ઘડેલ કાયદા વચ્ચે સંઘર્ષ હોય તે તે બાબતોમાં સંઘનો કાયદો ચડિયાતો ગણાય છે. પણ આ સામાન્ય નિયમને એક અપવાદ છે. સંયુક્ત યાદીના અમુક વિષય પર સંઘની સંસદે પહેલાં કાયદો ઘડ્યો હોય અને રાજ્યની ધારાસભાએ એ જ વિષય પર પાછળથી કાયદો ઘડ્યો હોય, અને જો એ કાયદો રાજ્યના રાજ્યપાલ દ્વારા રાષ્ટ્રપ્રમુખની વિચારણા માટે મોકલવામાં આવ્યો હોય અને રાષ્ટ્રપ્રમુખે તે કાયદાને પોતાની સંમતિ આપી હોય તો રાજ્યની ધારાસભાનો એ કાયદો, તે રાજ્ય પૂરતો, સંઘની સંસદે ઘડેલ કાયદા કરતાં ચડિયાતો ગણાય છે.

સંઘ અને રાજ્યો વચ્ચે ધારાકીય સંબંધો

સત્તા અને કાર્યક્ષેત્ર(કરવેરા સહિત)ના આ સ્પષ્ટ વિભાજન અનુસાર સંઘ અને રાજ્યો પોતપોતાને ફાળવાયેલ કાર્યક્ષેત્રમાં સામાન્ય રીતે એકબીજાના કાર્યક્ષેત્રમાં દખલ વિના કામગીરી બજાવે છે. જો કોઈ બીજાના કાર્યક્ષેત્રમાં દખલ કરવાનો પ્રયાસ કરે તો સર્વોચ્ચ અદાલત બંધારણનું અર્થઘટન કરીને તેમ કરતાં અટકાવે છે. બંધારણમાં આમ તો આ કાર્યવિભાજન વિશદતા અને સ્પષ્ટતાથી કરવામાં આવ્યું છે, તેથી સર્વોચ્ચ અદાલત દ્વારા બંધારણના અર્થઘટન દ્વારા તેમાં ખાસ લવચીકતા (flexibility) લાવવાની મોકળાશ ઓછી છે. તેથી તેમાં કોઈ ફેરફાર કરવો હોય તો બંધારણમાં સુધારો કરવો જરૂરી બને છે.

સંઘ અને રાજ્યો પોતપોતાના કાર્યક્ષેત્રમાં એકબીજાની દખલ વિના કામગીરી બજાવે તે સામાન્ય નિયમના કેટલાક અપવાદો બંધારણમાં છે. આ અપવાદો રાજ્યોની સામે સંઘની તરફેણમાં કરવામાં આવ્યા છે. આ અપવાદો હેઠળ સંઘની સંસદ રાજ્ય-યાદીના કોઈ પણ વિષય પર, જરૂરી શરતોનું પાલન થયે, કાયદા ઘડી શકે છે.

આવો એક અપવાદ બંધારણની કલમ 249 હેઠળ કરવામાં આવ્યો છે. જો રાજ્યસભા (સંઘ કક્ષાએ રાજ્યોના પ્રતિનિધિઓનું બનેલું ગૃહ) તેના હાજર અને મતદાનમાં ભાગ લેતા બે તૃતીયાંશ જેટલા સભ્યો દ્વારા એવો ઠરાવ પસાર કરે કે રાજ્ય-યાદીમાંના કોઈ પણ વિષય પર સંઘની સંસદ કાયદો ઘડે તે રાષ્ટ્રીય હિતમાં જરૂરી અથવા ઉપયોગી છે તો સંઘની સંસદ, સમગ્ર દેશ માટે કે દેશના કોઈ પણ ભાગ માટે એ વિષય પર કાયદો ઘડવા સક્ષમ બને છે. આવો ઠરાવ એક વર્ષ માટે સ્વીકૃતિ ધરાવે છે. ફરી જરૂર જણાય તો સંસદ આવો ઠરાવ બીજા એક વર્ષ માટે કરી શકે. આવા ઠરાવની ગેરહાજરીમાં આ સંબંધે પસાર કરેલ કાયદો છ મહિના પછી આપોઆપ રદ થાય છે.

એક બીજો અપવાદ બંધારણની કલમ 252 હેઠળ કરવામાં આવ્યો છે. બે અથવા વધુ રાજ્યોની ધારાસભાઓ રાજ્ય-યાદીમાં સમાવિષ્ટ કોઈ વિષયના નિયમન સારુ સંઘની સંસદ કાયદો ઘડે એ ઇષ્ટ છે એવો ઠરાવ પસાર કરે તો સંઘની સંસદ એમ કરી શકે છે. અન્ય રાજ્યોની ધારાસભાઓ જો આવી મતલબનો ઠરાવ પસાર કરે તો આવા કાયદા તે રાજ્યોમાં પણ લાગુ પાડી શકાય. જો આવા કાયદામાં ફેરફાર કરવાની કે તેને રદ કરવાની જરૂર ઊભી થાય તો તેમ કરવાની સત્તા સંઘની સંસદને રહેશે પણ તે બાબતમાં રાજ્યોએ પહેલ કરવાની રહે.

ત્રીજો અપવાદ બંધારણની કલમ 253 હેઠળ કરવામાં આવ્યો છે. આંતરરાષ્ટ્રીય સંધિ, સમજૂતી કે કરારને અમલમાં મૂકવા સારુ સંઘની સંસદને રાજ્ય-યાદીના વિષયો સહિત કોઈ પણ વિષય પર કાયદા ઘડવાની સત્તા આપવામાં આવી છે. વિદેશનીતિ અને આંતરરાષ્ટ્રીય સંબંધોનું સંચાલન સંઘના કાર્યક્ષેત્ર હેઠળ આવે છે અને એ જવાબદારી અદા કરવામાં સંઘ-રાજ્યો વચ્ચે કરવામાં આવેલી સત્તાની વહેંચણી બાધક બનતી નથી.

હવે પછીના બે અપવાદો કટોકટી જેવા અસામાન્ય સંજોગોમાં સંઘની સંસદને રાજ્ય-યાદીના વિષયો પર કાયદા ઘડવાની સત્તા આપે છે. કટોકટીની જાહેરાત કરવામાં આવી હોય ત્યારે સમગ્ર દેશ માટે કે દેશના કોઈ ભાગ માટે રાજ્ય-યાદીના કોઈ પણ વિષય પર કાયદો ઘડવાની સત્તા બંધારણની કલમ 250 હેઠળ સંઘની સંસદને પ્રાપ્ત થાય છે. કટોકટીની જાહેરાત જ્યાં સુધી અમલમાં હોય ત્યાં સુધી આવો કાયદો અમલમાં રહે છે. કટોકટી ઊઠી ગયા બાદ આવો કાયદો વધુમાં વધુ છ મહિના સુધી અમલમાં રહી શકે. એ જ રીતે, બંધારણની કલમ 356 હેઠળ કોઈ રાજ્યમાં બંધારણની જોગવાઈઓ અનુસાર રાજ્યનું શાસન ચાલી શકે તેમ નથી એમ જણાતાં, ત્યાં જો રાષ્ટ્રપતિ શાસન લાદવામાં આવ્યું હોય તો તે રાજ્યની તમામ ધારાકીય સત્તાઓ રાષ્ટ્રપતિ સંઘની સંસદને સુપરત કરી શકે છે. મતલબ કે રાષ્ટ્રપતિ શાસનના સમયગાળા દરમિયાન રાજ્ય-યાદીના બધા જ વિષયો પર કાયદા ઘડવાની સત્તા (તે રાજ્ય પૂરતી) સંઘની સંસદને પ્રાપ્ત થાય છે [બંધારણની કલમ 356 (બી)].

આ ઉપરાંત પણ રાજ્યોની ધારાકીય સત્તાઓ પર સંઘનાં નિયંત્રણો છે. અમુક પ્રકારના ખરડા રાષ્ટ્રપતિની પૂર્વમંજૂરી વિના રાજ્યની ધારાસભામાં દાખલ કરી શકાતા નથી. બીજાં રાજ્યો સાથેના કે તે રાજ્યમાંના વેપાર અને વાણિજ્ય પર નિયંત્રણો લાદવા તાકતા ખરડા રાજ્યની ધારાસભામાં રજૂ કરતા પહેલાં રાષ્ટ્રપતિની પૂર્વમંજૂરી લેવી પડે છે (બંધારણની કલમ 304). એ જ રીતે રાજ્યની ધારાસભાએ પસાર કરેલા અમુક ખરડાઓને જો રાજ્યપાલે (બંધારણની કલમ 200 હેઠળ) રાષ્ટ્રપતિની મંજૂરી માટે અનામત રાખ્યા હોય તો જ્યાં સુધી રાષ્ટ્રપતિ આવી મંજૂરી ન આપે ત્યાં સુધી એ ખરડા કાયદા બની શકતા નથી. આવા ખરડાને પુનર્વિચારણા માટે રાજ્યની ધારાસભા પર પાછા મોકલી આપવાની સૂચના રાષ્ટ્રપતિ રાજ્યના રાજ્યપાલને કરી શકે અને રાજ્યની ધારાસભા સાદી બહુમતીથી એ ખરડો ફરીથી પસાર કરે અને તે ખરડો રાષ્ટ્રપતિ સમક્ષ ફરીથી મંજૂરી માટે રજૂ કરવામાં આવે અને ત્યારે જો રાષ્ટ્રપતિ તેને મંજૂરી આપવાનો ઇન્કાર કરે તો એ ખરડાનો ત્યાં જ અંત આવે છે. રાજ્યની ધારાસભાએ પસાર કરેલ ખરડામાંથી કયા ખરડા રાષ્ટ્રપતિની સંમતિ માટે અનામત રાખવા એ નક્કી કરવાની રાજ્યપાલની સ્વવિવેક(discretion)ની સત્તા છે. જો રાજ્યપાલને એમ લાગે કે અમુક ખરડાથી સંઘની સત્તાઓને અસર થાય તેમ છે અથવા બંધારણની અમુક જોગવાઈઓનો એનાથી ભંગ થાય છે તો તે આવા ખરડા રાષ્ટ્રપતિની સંમતિ માટે અનામત રાખી શકે છે.

સંઘ અને રાજ્યો વચ્ચે વહીવટી સંબંધો

બંધારણમાં સંઘ અને રાજ્યોને જે જે વિષયો સોંપવામાં આવ્યા છે તેમનો વહીવટ, સામાન્ય રીતે જે તે સરકાર કરે છે. આમ છતાં ભારતની સંઘીય વ્યવસ્થાની એ વિશેષતા છે કે બંને કક્ષાના વહીવટ માટે એક જ વહીવટી માળખું સ્વીકારવામાં આવ્યું છે. સંઘના જે કાયદા માટે અલાયદું વહીવટી તંત્ર રચવામાં આવ્યું હોય તે સિવાયના તમામ કાયદાના અમલ માટે સંઘને એકંદરે રાજ્યોના વહીવટી તંત્ર પર આધાર રાખવો પડે છે. સંઘના જાહેર સેવા આયોગ દ્વારા અખિલ ભારતીય સેવાઓમાં જે અધિકારીઓની પસંદગી અને નિમણૂક કરવામાં આવે છે તેઓ સંઘ અને રાજ્ય બંને કક્ષાઓએ ચાવીરૂપ વહીવટી સ્થાનો ધરાવે છે. રાજ્યો પણ પોતાનાં જાહેર સેવા આયોગો દ્વારા પોતાના વહીવટી તંત્ર માટે અધિકારીઓની પસંદગી અને નિમણૂક કરે છે.

સંઘ અને રાજ્યો વચ્ચેના વહીવટી સંબંધોમાં સંઘને રાજ્યો પર ચડિયાતું સ્થાન આપવામાં આવ્યું છે. દાખલા તરીકે, બંધારણની કલમ 256માં એવું જણાવવામાં આવ્યું છે કે દરેક રાજ્યે પોતાની કારોબારી સત્તાનો ઉપયોગ સંઘની સંસદે પસાર કરેલા કાયદાને અનુરૂપ રહીને કરવાનો રહેશે. આ માટે જરૂરી લાગે તો રાજ્ય સરકારોને આદેશો આપવાની સત્તા સંઘ સરકારને છે. આદેશો આપવાની આ સામાન્ય સત્તાથી પૂરો સંતોષ ન થતાં કલમ 257 હેઠળ એવી ખાસ સ્પષ્ટતા કરવામાં આવી છે કે રાજ્યની અંદર સંઘની કારોબારી સત્તા અવરોધાય કે તેને વિશે કશો પૂર્વગ્રહ પેદા થાય એવું કશું રાજ્ય સરકારે કરવાનું નથી. સંઘ સરકારની કોઈ સંસ્થાને કોઈ રાજ્યમાં કામગીરી કરવામાં મુશ્કેલી પડે તો તે મુશ્કેલીઓ દૂર કરવા બાબત સંઘ સરકાર તે રાજ્ય સરકારને આદેશો આપી શકે છે. રાષ્ટ્રીય તેમજ લશ્કરી ર્દષ્ટિએ મહત્વ ધરાવતાં સંવહનનાં સાધનોનાં બાંધકામ તેમજ તેમની જાળવણી અને રાજ્યમાંથી પસાર થતી રેલવેના રક્ષણ બાબતે સંઘ સરકાર રાજ્યોને ખાસ આદેશ આપી શકે છે. અલબત્ત, આવા આદેશો હેઠળ અથવા સંઘ સરકાર રાજ્યોને જે કંઈ અન્ય કામગીરી સોંપે તે પરત્વે જે કંઈ વધારાનો ખર્ચ થાય, તે સંઘ સરકારે રાજ્યોને ભરપાઈ કરી આપવાનો રહેશે એવો ખુલાસો પણ કરવામાં આવ્યો છે.

સમગ્ર દેશનું વહીવટી તંત્ર સરળતાથી કામગીરી બજાવે તેમજ રાજ્ય-રાજ્ય વચ્ચે અને સંઘ-રાજ્યો વચ્ચે નીતિ તથા તેના અમલની બાબતમાં સંકલન સધાય તે આશયથી બંધારણમાં આંતરરાજ્ય કાઉન્સિલની નિમણૂક કરવાની જોગવાઈ કરવામાં આવી છે (બંધારણની કલમ 263). આંતરરાજ્ય કાઉન્સિલની નિમણૂક કરવાની સત્તા રાષ્ટ્રપતિને સુપરત કરવામાં આવી છે; જે મુજબ આ કાઉન્સિલને ત્રણ મહત્ત્વની ફરજો સુપરત કરી શકાય : (1) રાજ્ય-રાજ્ય વચ્ચે ઊભા થતા મતભેદો  તકરારોની તપાસ કરવી અને તેમના નિરાકરણ બાબતે સલાહ આપવી; (2) રાજ્યો અથવા સંઘ તથા રાજ્યોનાં જેમાં સહિયારાં હિતો હોય તેવા વિષયોની તપાસ કરવી અને તે બાબતે ચર્ચા કરવી; (3) ઉપરની બાબતો પરત્વે ભલામણો કરવી તથા નીતિ અને અમલમાં વધુ સારું સંકલન સધાય તે વિશે ભલામણો કરવી. ઉપરાંત, બંધારણની કલમ 262 હેઠળ એવી જોગવાઈ કરવામાં આવી છે કે એક કરતાં વધુ રાજ્યોમાંથી પસાર થતી નદી કે નદીખીણના પાણીનો ઉપયોગ, તેની વહેંચણી કે તે પરના અંકુશ સંબંધી ઝઘડાના નિરાકરણ માટે લવાદ નીમવા જરૂરી કાયદો ઘડવાની સત્તા સંઘની સંસદને રહેશે.

કટોકટી જેવા અસાધારણ સંજોગોમાં સંઘ સરકારનું રાજ્ય સરકારો પર લગભગ સંપૂર્ણ વહીવટી વર્ચસ્ સ્થપાઈ જાય છે. જ્યારે રાષ્ટ્રપતિએ સમગ્ર દેશમાં કે દેશના કોઈ ભાગમાં (સલામતીના કારણસર) રાષ્ટ્રીય કટોકટી જાહેર કરી હોય ત્યારે સંઘ સરકાર રાજ્યની ધારાકીય તેમજ વહીવટી સત્તાઓ પોતાને હસ્તક લઈ શકે છે. સંઘ સરકાર રાજ્ય સરકારોને કટોકટીનો અમલ કરવા જરૂરી લાગે તે બધા આદેશો આપી શકે છે. આ આદેશોનું રાજ્ય સરકારોએ પાલન કરવાનું છે. ઉપરાંત જો રાષ્ટ્રપતિને (રાજ્યપાલે આપેલ હેવાલને આધારે કે અન્ય રીતે પોતાને પ્રાપ્ત થયેલી માહિતીને આધારે) એવી ખાતરી થાય કે અમુક રાજ્યનું વહીવટી તંત્ર બંધારણની જોગવાઈઓ અનુસાર ચાલી શકે તેમ નથી તો તે રાજ્યમાં તેઓ બંધારણીય કટોકટી જાહેર કરીને ‘રાષ્ટ્રપતિ શાસન’ લાગુ કરી શકે છે. રાષ્ટ્રપતિ શાસન હેઠળ સંઘ સરકાર રાજ્યની બધી જ કારોબારી-વહીવટી સત્તા પોતાને હસ્તક લઈ લે છે. રાજ્યપાલ રાષ્ટ્રપતિના પ્રતિનિધિ તરીકે રાજ્યની બધી વહીવટી સત્તાઓ ભોગવે છે. બંને પ્રકારની કટોકટી હેઠળ સંઘીય વ્યવસ્થા લગભગ એકતંત્રી પ્રથામાં પલટાઈ જાય છે.

કેન્દ્ર(સંઘ)-રાજ્ય નાણાકીય સંબંધો

ભારતની રાજ્યવ્યવસ્થા સમવાયી સ્વરૂપની છે. તેથી તેમાં કેન્દ્ર અને રાજ્ય સરકારોની વચ્ચે કામગીરી તથા સત્તાની વહેંચણીની સાથે આવક માટેનાં સાધનોની ફાળવણી પણ કરવામાં આવી છે. રાજ્યની આવકનાં સાધનોમાં કરવેરા અને કરજે નાણાં મેળવવાં એ બે મુખ્ય સાધનો છે. કરવેરા નાખવા અંગેની તેમજ ઉઘરાવવા અંગેની સત્તાની ફાળવણી વહીવટી સગવડ અને સમાનતા જેવાં ધોરણોને આધારે કરવામાં આવી છે. વિવિધ ર્દષ્ટિબિંદુથી જે વેરા કેન્દ્ર સરકાર દ્વારા નાખવાનું હિતાવહ છે તે નાખવાની સત્તા કેન્દ્ર સરકાર પાસે રાખવામાં આવી છે અને એ જ ધોરણે કેટલાક વેરા નાખવાની સત્તા રાજ્યોને આપવામાં આવી છે. આમાં એવી જોગવાઈ પણ છે જેમાં કર નાખવાની સત્તા કેન્દ્ર પાસે છે, પરંતુ તેની આવક સંપૂર્ણપણે કે અંશત: રાજ્યો વચ્ચે વહેંચવાની છે.

દેશના લોકો પાસેથી કરજ કરીને નાણાં મેળવવાની સત્તા બંને સ્તરની સરકારોને છે; પરંતુ વિદેશોમાંથી લોન મેળવવાની સત્તા કેવળ કેન્દ્ર સરકારને છે.

દેશમાં કેન્દ્ર અને રાજ્ય સરકારો વચ્ચે કામગીરી અને આવકનાં સાધનોની જે ફાળવણી થયેલી છે તેમાંથી બે પ્રકારની અસમતુલા સર્જાઈ છે. એક, કેન્દ્ર સરકારને જે જવાબદારીઓ સોંપવામાં આવી છે તેના પ્રમાણમાં તેને વધારે આવક આપતાં સાધનો ફાળવવામાં આવ્યાં છે. રાજ્યોની બાબતમાં તેનાથી ઊલટું બન્યું છે. બીજું, રાજ્ય સરકારોને કરનાં જે સાધનો ફાળવવામાં આવ્યાં છે તે એવા પ્રકારનાં છે કે જેના દ્વારા લોકોની આવકમાં વધારો થતાં કરની આવકમાં આપમેળે જ મોટો વધારો ન થાય. બીજી બાજુ કેન્દ્ર સરકારને કેટલાક એવા વેરા નાખવાની સત્તા છે, જેના દ્વારા લોકોની આવકમાં વધારો થતાં આપમેળે કેન્દ્ર સરકારને વધુ આવક પ્રાપ્ત થાય.

કેન્દ્ર અને રાજ્ય સરકારો વચ્ચે જવાબદારીઓ અને આવકનાં સાધનોની બાબતમાં જે અસમતુલા સર્જાઈ છે તેને નિવારવા માટે કેન્દ્ર સરકાર પાસેથી રાજ્યોને વિવિધ સ્વરૂપે નાણાં મળે તે જરૂરી બન્યું છે. આ માટે કેટલીક જોગવાઈઓ બંધારણમાં જ રાખવામાં આવેલી છે, જે નીચે પ્રમાણે છે :

એક, કેન્દ્ર અને રાજ્યોની નાણાકીય સ્થિતિની સમીક્ષા કરીને કેન્દ્ર સરકાર દ્વારા રાજ્યોને આપવાનાં નાણાં અંગે ભલામણો કરવા માટે દર પાંચ વર્ષે એક નાણા પંચની નિમણૂક કરવાની જોગવાઈ રાખવામાં આવી છે.

બીજું, બંધારણની કલમ 282 પ્રમાણે કેન્દ્ર તેમજ રાજ્ય સરકારો જાહેર હિતમાં અનુદાન આપી શકે છે. મૂળમાં બંધારણની આ જોગવાઈ અણધારી પરિસ્થિતિને પહોંચી વળવાના ઉદ્દેશથી રાખવામાં આવેલી છે, પરંતુ 1951માં દેશમાં આર્થિક આયોજન હાથ ધરવામાં આવ્યું તે પછી વિકાસકાર્યો માટે કેન્દ્ર દ્વારા રાજ્યોને અનુદાન આપવા માટે બંધારણની આ જોગવાઈનો ઉપયોગ કરવામાં આવ્યો છે. આ અનુદાનની ફાળવણી આયોજન પંચ દ્વારા ‘ગાડગીલ ફૉર્મ્યુલા’ના આધારે કરવામાં આવે છે.

ત્રીજું, કેન્દ્ર સરકાર રાજ્યોને અતિવૃષ્ટિ અને અનાવૃષ્ટિ જેવી કુદરતી હોનારતો તેમજ તેના જેવા અન્ય અસામાન્ય સંજોગોને પહોંચી વળવા માટે અનુદાન આપે છે.

ચોથું, વિકાસકાર્યો અને અન્ય હેતુઓ માટે કેન્દ્ર સરકાર રાજ્યોને લોન આપીને પણ નાણાં પૂરાં પાડે છે. આ લોન પર રાજ્યોએ કેન્દ્ર સરકારને વ્યાજ ચૂકવવું પડે છે.

ઉપર્યુક્ત ચાર માર્ગોએ કેન્દ્ર તરફથી રાજ્યો તરફ નાણાંનો જે પ્રવાહ વહે છે તે ઉત્તરોત્તર વધતો ચાલ્યો છે. 1951-52માં કેન્દ્ર પાસેથી રાજ્યોને કુલ રૂ. 147 કરોડ મળ્યા હતા, જે વધીને 1989-90ના વર્ષ માટેના અંદાજપત્ર પ્રમાણે રૂ. 35,071 કરોડ થયા હતા. આમાંથી દેવા પેટે વ્યાજ અને મુદ્દલના રૂપમાં રાજ્યોએ કેન્દ્રને કરેલી ચુકવણીને બાદ કરીએ તો પણ કેન્દ્ર પાસેથી રાજ્યોને થયેલી ચોખ્ખી પ્રાપ્તિ 1989-90માં રૂ. 31,085 કરોડ હતી.

કેન્દ્ર પાસેથી રાજ્યોને મળતાં નાણાંમાં પ્રથમ નજરે ઘણો મોટો વધારો થયેલો દેખાય છે; પરંતુ તેને બીજા સંદર્ભમાં જોવાથી એ વધારો મોટો જણાતો નથી. 1951થી 1990 સુધીના સમગ્ર સમયગાળાનો વિચાર કરીએ તો રાજ્યો દ્વારા કરવામાં આવેલા કુલ ખર્ચના 39 % નાણાં તેમને કેન્દ્ર પાસેથી પ્રાપ્ત થયાં હતાં. આ એક સરેરાશ છે. કેન્દ્ર સરકારના ર્દષ્ટિબિંદુથી જોઈએ તો તેના કુલ ખર્ચનો 30થી 40 % હિસ્સો તે રાજ્યોને એક કે બીજા સ્વરૂપે ફાળવે છે. પ્રથમ ત્રણ દસકા દરમિયાન એ પ્રમાણ 30 %ની આજુબાજુ રહ્યું હતું; પરંતુ 1981 પછીના દાયકામાં તે વધીને 40 % પર પહોંચ્યું હતું.

ઉપર્યુક્ત જોગવાઈઓ હેઠળ 1951 પછી કેન્દ્ર પાસેથી રાજ્યોને મળેલાં નાણાંમાં આયોજન પંચની ભલામણ પ્રમાણે મળેલાં નાણાનું પ્રમાણ 41.1 %, નાણા પંચોની ભલામણો પ્રમાણે મળેલાં નાણાંનું પ્રમાણ 40.1 % અને અન્ય જોગવાઈઓ નીચે મળેલાં નાણાંનું પ્રમાણ 18.8 % હતું. આમ કેન્દ્ર પાસેથી રાજ્યોને જે નાણાં મળે છે તેમાં નાણા પંચની ભલામણો અને આયોજન પંચની ભલામણો પ્રમાણે મળતાં નાણાંનું પ્રમાણ લગભગ સરખું છે.

1969થી શરૂ કરીને રાજ્યો વચ્ચે યોજનાકીય હેતુઓ માટે કરવામાં આવતી ફાળવણી માટેનાં ધોરણો, આયોજન પંચના તત્કાલીન ઉપાધ્યક્ષ ડી. આર. ગાડગીલે સૂચવ્યાં હતાં, જે ‘ગાડગીલ ફૉર્મ્યુલા’ તરીકે ઓળખાય છે. એ ધોરણોને 1980માં અને 1990માં સુધારવામાં આવ્યાં હતાં. આ સુધારેલી ફૉર્મ્યુલા પ્રમાણે, (1) વસ્તીના ધોરણે 55 %, (2) રાજ્યની માથાદીઠ આવકના ધોરણે 25 %, (3) રાજ્યના પોતાના કરવેરાના આધારે 5 % અને (4) રાજ્યની વિશિષ્ટ આર્થિક સમસ્યાઓને અનુલક્ષીને 15 % નાણાં આપવામાં આવે છે.

વિકાસ-કાર્યક્રમો માટે રાજ્યો વચ્ચે ‘ગાડગીલ ફૉર્મ્યુલા’ પ્રમાણે કરવામાં આવતી ફાળવણીની બાબતમાં બે મુદ્દાઓ નોંધપાત્ર છે. એક, ફૉર્મ્યુલામાં વખતોવખત જે સુધારા કરવામાં આવ્યા છે તેનો ઝોક રાજ્યો વચ્ચે આર્થિક વિકાસની બાબતમાં પ્રવર્તતી અસમાનતાને ઘટાડવા પર છે. તેથી માથાદીઠ આવકના ધોરણે થતી ફાળવણીના પ્રમાણને 10 %થી વધારીને 25 % પર લઈ જવામાં આવ્યું છે. આને પરિણામે ‘ગાડગીલ ફૉર્મ્યુલા’ના અમલ પછી કેન્દ્ર પાસેથી રાજ્યોને મળતી ‘સહાય’ એક અર્થમાં પ્રગતિશીલ બની છે. આર્થિક રીતે નબળાં રાજ્યોને માથાદીઠ ધોરણે ગણતાં વધુ નાણાં યોજનાકીય હેતુઓ માટે મળે છે. બીજું, ‘ગાડગીલ ફૉર્મ્યુલા’ના અમલ પછી રાજ્યોને વિકાસ માટે નાણાં ફાળવવાની બાબતમાં આયોજન પંચને તેની મુનસફી પ્રમાણે વર્તવાનો ઝાઝો અવકાશ રહ્યો નથી.

કેન્દ્ર-રાજ્યો વચ્ચેના નાણાકીય સંબંધો નક્કી કરવાની બાબતમાં બંધારણની કલમ 280 નીચે રચવામાં આવતાં નાણા પંચોએ મહત્વની ભૂમિકા ભજવી છે. આ જોગવાઈ નીચે 2010 સુધીના સમયગાળા સુધીમાં 12 નાણા પંચો રચાઈ ગયાં છે. નાણા પંચોએ આવકવેરા તથા આબકારી જકાત દ્વારા મળતી આવકની વહેંચણી કેન્દ્ર અને રાજ્યો વચ્ચે કરવાની હોય છે. પ્રથમ તબક્કામાં આ પ્રત્યેક વેરામાંથી કેન્દ્રને મળતી કુલ આવકમાંથી રાજ્યોને કેટલો હિસ્સો આપવો તે નક્કી કરવાનું હોય છે અને બીજા તબક્કામાં રાજ્યોને ભાગે જતી કુલ આવક રાજ્યો વચ્ચે કયા ધોરણે ફાળવવી તે નક્કી કરવાનું હોય છે.

જુદાં જુદાં નાણા પંચો ઉપર્યુક્ત બે વેરામાંથી થતી આવકમાંથી રાજ્યોને ફાળવવાનો હિસ્સો વધારતાં ગયાં છે. પ્રથમ નાણા પંચે આવકવેરાની 55 % આવક અને ત્રણ વસ્તુઓ પરની આબકારી જકાતની 40 % આવક રાજ્યોને આપવાની ભલામણ કરી હતી. સાતમા નાણા પંચે આવકવેરાની 85 % આવક અને તમામ વસ્તુઓ પરની આબકારી જકાતની 45 % આવક રાજ્યોને આપવાની ભલામણ કરી હતી. દસમા નાણા પંચે રાજ્યો વચ્ચે વહેંચવાની આવકવેરાની આવકનું પ્રમાણ ઘટાડીને 77.5 % કર્યું હતું. જ્યારે આબકારી જકાતમાં રાજ્યોના હિસ્સાને યથાવત્ રાખ્યો હતો. અગિયારમા નાણા પંચે (2000-05) કેન્દ્ર પાસેથી બધાં સ્વરૂપે મળતાં નાણાં માટેની એક ટોચમર્યાદા નક્કી કરી હતી. કેન્દ્ર સરકારની કુલ (gross) મહેસૂલી આવકના 37.5 % રકમ રાજ્યોને મહત્તમ ધોરણે આપી શકાય. આનું વિભાજન આ પ્રમાણે કરવામાં આવ્યું હતું. (1) વેરાઓની વહેંચવાપાત્ર આવકના 28 %; (2) વહેંચવાપાત્ર વેરાની ચોખ્ખી આવકના 1.5 % – જે ખાંડ, તમાકુ અને કાપડ પરના વેચાણવેરાના વિકલ્પે આપવાના છે અને (3) કેન્દ્ર સરકાર પાસેથી અન્ય માર્ગોએ મળતાં અનુદાનો પછી પણ રાજ્યોને રહેનાર મહેસૂલી ખાધ પેટે. અગિયારમા નાણા પંચે કેન્દ્ર સરકારની કરની આવકમાંથી પાંચ વર્ષ દરમિયાન રૂ. 3,76,318 કરોડ ફાળવવાની ભલામણ કરેલી તે પૈકી ખરેખર થયેલી ફાળવણી રૂ. 3,05,035 કરોડની હતી. આ ઉપરાંત પંચની ભલામણ પ્રમાણે રાજ્યોને રૂ. 58,587 કરોડની ગ્રાન્ટ ચૂકવવામાં આવી હતી.

આ રીતે રાજ્યોના ફાળે જતી રકમનું પ્રમાણ નક્કી કર્યા પછી બીજો પ્રશ્ન તે નાણાં રાજ્યો વચ્ચે ફાળવવાનાં ધોરણો નક્કી કરવાનો હોય છે. આમાં આવકવેરાની બાબતમાં પ્રથમ સાત અને આબકારી જકાતની બાબતમાં પ્રથમ છ નાણા પંચોએ વસ્તીના ધોરણને પ્રાધાન્ય આપ્યું હતું અને 75થી 90 % જેટલાં નાણાં એ ધોરણે ફાળવવાની ભલામણ કરી હતી. કરની વસૂલાત તથા રાજ્યના આર્થિક પછાતપણા જેવાં અન્ય ધોરણોને એ પંચોએ ગૌણ સ્થાન આપ્યું હતું. પરંતુ તે પછીનાં પંચોએ વસ્તીના ધોરણે ફક્ત 25 % અને રાજ્યના સાપેક્ષ પછાતપણાના ધોરણે મોટાભાગનાં નાણાં ફાળવવાની ભલામણો કરી છે. આમ કેન્દ્ર પાસેથી રાજ્યોને વિવિધ સ્વરૂપે જે નાણાં પ્રાપ્ત થાય છે તેને, જે તે રાજ્યના સાપેક્ષ આર્થિક પછાતપણા સાથે સાંકળીને, દેશનાં ઓછાં વિકસિત રાજ્યોને અન્ય વિકસિત રાજ્યોની તુલનામાં કેન્દ્ર પાસેથી અધિક નાણાં મળે તે જોવાનો પ્રયાસ નાણા પંચો કરતાં રહ્યાં છે. તેની પાછળનો ઉદ્દેશ દેશનાં વિવિધ રાજ્યો વચ્ચે પ્રવર્તતી આર્થિક અસમાનતાને ઘટાડવાનો છે.

કેન્દ્ર અને રાજ્યો વચ્ચેના નાણાકીય સંબંધોમાં એક મહત્વનો મુદ્દો કેન્દ્ર સરકાર દ્વારા રાજ્યોને આપવામાં આવતી લોનમાંથી ઊભો થયો છે. વ્યાપ્તિરૂપે એમ કહી શકાય કે છેલ્લાં પચીસ વર્ષો દરમિયાન રાજ્ય સરકારોનું દેવું દર પાંચ વર્ષે બમણું થતું રહ્યું છે. પંચવર્ષીય યોજનાઓમાં રાજ્યો જે વિવિધ કાર્યક્રમો હાથ ધરે છે તે માટેનાં નાણાં તેઓ તેમની મહેસૂલી આવકમાંથી બચત કરીને મેળવી શકતાં નથી તેથી યોજનાકીય તમામ ખર્ચ માટે રાજ્યો કરજ પર આધાર રાખતાં થઈ ગયાં છે. 1989ના માર્ચના અંતે રાજ્ય સરકારોનું લાંબા ગાળાનું કુલ દેવું રૂ. 79,643 કરોડનું હતું, તેમાં કેન્દ્ર પાસેથી મળેલી લોનનો હિસ્સો 70.4 % હતો. રાજ્યોના કુલ દેવામાં કેન્દ્ર સરકાર પાસેથી મળેલી લોનનો હિસ્સો ઘણો મોટો હોવાથી કેન્દ્ર-રાજ્યો વચ્ચેના નાણાકીય સંબંધોનો તે એક અગત્યનો મુદ્દો બન્યો છે. નવમાંથી છ નાણા પંચોને આ પ્રશ્નની સમીક્ષા કરીને તેને અંગે ભલામણો કરવાની કામગીરી સોંપવામાં આવી હતી તે હકીકત આ પ્રશ્નનું મહત્વ સૂચવે છે.

વિવિધ નાણા પંચોએ રાજ્યોને કેન્દ્રનું દેવું ચૂકવવામાં રાહત આપી છે, પરંતુ જૂજ લોનના અપવાદને બાદ કરતાં, લોન માંડી વાળવાની હિમાયત કરી નથી કે લોનની તુલનામાં અનુદાનનું પ્રમાણ વધારવાની ભલામણ કરી નથી. એ જ રીતે કેન્દ્ર સરકાર દ્વારા રાજ્યોને આપવામાં આવતી લોન પર વ્યાજના દરને ખૂબ નીચી સપાટી પર રાખવાની રાજ્યોની માગણીનો સ્વીકાર પણ નાણા પંચોએ કર્યો નથી.

રાષ્ટ્રનિર્માણ અને રાષ્ટ્રીય એકીકરણનો જે વ્યૂહ અથવા અભિગમ ભારતીય નેતાગીરીએ અપનાવ્યો છે તેણે પણ સંઘ-રાજ્ય સંબંધોમાં સંઘની તરફેણમાં પલ્લું નમાવવામાં મહત્વનો ભાગ ભજવ્યો છે. સંઘ સરકાર જે કંઈ કરે એ બધું રાષ્ટ્રીય એકતા અને રાષ્ટ્રનિર્માણના હિતમાં જ હોય એવું એક જાડું સમીકરણ રચાયું છે. રાજ્યો પોતાનાં હિતો, હકો વિશે જો આગ્રહપૂર્વક રજૂઆત કરે તો તેને રાષ્ટ્રીય એકતા માટે હાનિકારક માનવાનું વલણ વિકસ્યું છે. સંઘ સરકાર પાસે વિશેષ સત્તાઓ હશે અને તે વધુ મજબૂત હશે તો રાષ્ટ્ર વધુ મજબૂત બનશે, રાષ્ટ્રીય એકતા વધારે સારી રીતે હાંસલ કરી શકાશે એવાં વિચારવલણો ભારતમાં વિકસ્યાં છે.

ચૂંટણીઓનાં પરિણામોએ સંઘ-રાજ્ય સંબંધોને ખાસ્સા પ્રભાવિત કર્યા છે. ક્યારેક સંઘીય પરિબળોની તરફેણમાં તો ક્યારેક રાજ્યોની તરફેણમાં આ સંબંધોને ઝોક મળ્યો છે. 1971ની સામાન્ય ચૂંટણીએ સંઘ તરફી ઝુકાવ આપવામાં તો 1977ની ચૂંટણીએ રાજ્યોની તરફેણમાં ઝુકાવ આપવામાં જે ભૂમિકા ભજવેલી તે ખાસ ઉલ્લેખનીય છે.

સંઘ-રાજ્ય સંબંધોને જોગવતું બંધારણીય માળખું અને રાજકારણી પરિબળો અને પ્રક્રિયાઓથી વ્યવહારમાં રચાતી ભાતનાં કેટલાંક ચોક્કસ પરિણામો જણાયાં છે; સત્તા, પ્રભાવ અને નિર્ણયપ્રક્રિયાની બાબતમાં સંઘમાં ઉત્તરોત્તર કેન્દ્રીકરણ થતું ગયું છે, તેના એક પ્રત્યાઘાત તરીકે (વિશેષ કરીને સીમાવર્તી) ઘટક રાજ્યોમાં સ્વાયત્તતા અને વિમુખતાની લાગણી જોર પકડતી જાય છે. રાજ્યોને વિશેષ સ્વાયત્તતા હોવી જોઈએ એમ માનનારાં પરિબળોથી માંડીને રાષ્ટ્રીય અખંડિતતાને પડકારનાર અને રાષ્ટ્રથી અલગ કે સ્વતંત્ર થવા ઇચ્છતાં અને તે માટે હિંસક, સશસ્ત્ર બળવાની પદ્ધતિ કે આતંકવાદનો આશરો લેનારાં પરિબળોનો ઉદભવ થયો છે. પંજાબ, જમ્મુ-કાશ્મીર, આસામ, તમિળનાડુ, આંધ્રપ્રદેશ, પશ્ચિમ બંગાળ, કેરળ, કર્ણાટક, ઓરિસા વગેરે રાજ્યોમાં રાજ્યોને વિશેષ સ્વાયત્તતા હોવી જોઈએ એવી માગણી વધતાઓછા પ્રમાણમાં ઊઠતી રહી છે અને તેમાંનાં કેટલાંક રાજ્યોમાં સશસ્ત્ર બળવા કે આતંકવાદી પદ્ધતિઓનો આશરો લેવાયો છે. સશસ્ત્ર બળવા કે આતંકવાદનો આશરો લેનારાઓને સરહદની પેલે પારથી શસ્ત્રસામગ્રીની મદદ, આશ્રયસ્થાન, તાલીમ વગેરે પણ મળે છે.

સંઘ અને રાજ્યો વચ્ચેની સત્તાઓ, કાર્યો અને જવાબદારીઓની હાલની વ્યવસ્થાની કામગીરી વિગતે તપાસી જઈ, તેની સમીક્ષા કરી, તેમાં શા ફેરફારો કરવા જેવા છે કે શાં પગલાં ભરવા જેવાં છે તે વિશે ભલામણો કરવા સારુ ભારત સરકારે જૂન 1983માં પૂર્વ ન્યાયમૂર્તિ આર. એસ. સરકારિયાના અધ્યક્ષપદે એક કમિશન નીમ્યું હતું. આ કમિશને જાન્યુઆરી 1988માં હેવાલ સુપરત કર્યો. દેશભરમાં આ હેવાલ પર સારી એવી ચર્ચા થઈ છે, પણ ભારત સરકાર તરફથી એ હેવાલનો હજુ સ્વીકાર કરવામાં આવ્યો નથી. આ કમિશને સંઘ અને રાજ્યો વચ્ચેના વિવિધ સંબંધોની વિસ્તૃત સમીક્ષા કરી છે અને સંઘ-રાજ્ય સંબંધોમાં આવેલી વિકૃતિઓ દૂર કરવા ઘણાં ઉપયોગી સૂચનો કર્યાં છે. રાજકીય પક્ષોએ વધતેઓછે અંશે હેવાલને આવકાર્યો છે, છતાં તેની ભલામણો વિશે કોઈ સ્પષ્ટ સર્વસંમતિ ઊભી થઈ નથી. સંઘ-રાજ્ય સંબંધોની પુનર્રચના સંબંધી ચર્ચાવિચારણામાં આ હેવાલ ઉપયોગી માર્ગદર્શન અને જરૂરી ભૂમિકા પૂરાં પાડે છે.

દિનેશ શુક્લ

રમેશ ભા. શાહ