રાજ્યવહીવટ

સરકારના કાયદાઓનો સંપૂર્ણ અને પદ્ધતિસરનો અમલ કરતું તંત્ર.

રાજ્યવહીવટના સિદ્ધાંતો : રાજ્યવહીવટના સિદ્ધાંતોનો અભ્યાસ મુખ્ય બે પ્રવાહમાં વહેંચાયેલો છે. ઈ. સ. 1910થી 1940 સુધીનો ગાળો પ્રશિષ્ટ રાજ્યવહીવટનો છે. 1940 પછીનો સમય અર્વાચીન રાજ્યવહીવટનો છે.

પ્રશિષ્ટ રાજ્યવહીવટના ત્રણ દસકામાં વહીવટના ખ્યાલો ઘડાયા, વિકસ્યા તથા વ્યાપક સ્વીકૃતિ પામ્યા. અમેરિકાના યુદ્ધમંત્રી (1899-1904) એલિહુ રૂટે લશ્કરી વહીવટના ખ્યાલો રાજ્યવહીવટમાં ઉતાર્યા અને વીસમી સદીના પ્રારંભે ઔદ્યોગિક વહીવટ અને રાજ્યવહીવટે વધુ વૈજ્ઞાનિક બનવાનો પ્રારંભ કર્યો. વૈજ્ઞાનિક સંચાલનની હવા ફેલાવનાર ફ્રેડરિક ટેલરે (1856-1915) કાર્યક્ષમતા અને કરકસરના ખ્યાલો વિકસાવી અમેરિકાના ઉદ્યોગોમાં શકવર્તી પરિવર્તન આણ્યું. તંત્રવ્યવસ્થાના સિદ્ધાંતો વિકસાવનાર જેમ્સ મૂની, વ્હાઇટ, વિલોગ્બી, લ્યૂથર ગુલિક અને જૉન ફિફનર વગેરેએ વિવિધ સિદ્ધાંતોનું પ્રતિપાદન કર્યું. આ ત્રીસી દરમિયાન રાજ્યવહીવટના અવૈયક્તિક પાસાં પર ધ્યાન કેન્દ્રિત કરી તેને વસ્તુલક્ષી બનાવવાનો પ્રયાસ થયો. રાજ્યશાસ્ત્ર અને રાજ્યવહીવટને સ્પષ્ટ રીતે અલગ પાડવામાં આવ્યાં. રાજ્યવહીવટની યાંત્રિક તંત્રરચના(mechanistic organisation)નો ખ્યાલ વિકસાવવામાં આવ્યો; જેમાં વહીવટી માળખાની રચના, વહીવટી વ્યવસ્થાના સિદ્ધાંતો, શ્રેણી-સ્તૂપની રચના વગેરે અંગેની તર્કબદ્ધ વિચારણા થઈ. ઔપચારિક તંત્રરચનાના સિદ્ધાંત હેઠળ વહીવટી પ્રક્રિયાઓ, આદેશ-પથ (line of command) અને અન્ય ઔપચારિક ખ્યાલો વિકસ્યા. રાજ્યવહીવટને વસ્તુલક્ષી બનાવવાની ખેવનામાંથી અવૈયક્તિક તંત્રરચનાના ખ્યાલનો વિકાસ થયો. નિર્માનવીકરણ (dehumanisation) દ્વારા તંત્રનો વિકાસ કરવાનો ખ્યાલ મહત્ત્વનો બન્યો. વહીવટી સંચાલન, આયોજન, સંકલન તથા અંદાજપત્રક જેવી સંચાલકીય પદ્ધતિઓ વિકસાવવા પર રાજ્યવહીવટનું ધ્યાન કેન્દ્રિત થયું. ટેલરવાદના પ્રભાવ નીચે આ વિકાસ થવા છતાં રાજ્યવહીવટના મુખ્ય ધ્યેય કાર્યક્ષમતા અને કરકસર રહ્યાં, જોકે લશ્કરી વહીવટના પ્રભાવ નીચે વહીવટના સમગ્ર શાસ્ત્રનો વિકાસ થયો હોવાથી તે સત્તાવાદી (authoritarian) રહ્યો હતો. લોકશાહીના પ્રજાકીય સહભાગીદારીના ખ્યાલ સાથે આ સત્તાવાદનો મેળ ખાતો નહોતો. પરિણામે વહીવટી સંસ્થાઓ અને લોકશાહી સંસ્થાઓ વચ્ચેનો સંઘર્ષ સ્વાભાવિક હતો. વર્તમાન અમલદારશાહી પણ સવિશેષે લોકશાહી સંસ્થાઓ સાથે પૂરો સુમેળ રચી શકી નથી તેનાં બીજ કદાચ ઉપર્યુક્ત સ્થિતિમાં પડેલાં હશે.

પ્રશિષ્ટ રાજ્યવહીવટ નિર્માનવીકરણ તથા મનોવૈજ્ઞાનિક અને સામાજિક દૃષ્ટિબિંદુઓ પ્રત્યે અવગણનાની લાક્ષણિકતા ધરાવતો હતો અને તેના વિરોધમાં અર્વાચીન રાજ્યવહીવટની શાખા વિકસી. 1940માં અમેરિકાની રાજ્યવહીવટની સંસ્થાના મુખપત્ર ‘પબ્લિક એડમિનિસ્ટ્રેશન રિવ્યૂ’નો પ્રારંભ થયો. વહીવટનો વૈયક્તિક અને અનૌપચારિક ધોરણે અભ્યાસ થવા લાગ્યો. જૉન મિલેટ, જૉન ગૌસ, મેરી ફોલેટ, એલ્ટન મેયો, ચેસ્ટર બર્નાડ, માર્શલ ડિમોક, ડ્વાઇટ વાલ્ડો, પૉલ એપલબી જેવાઓ દ્વારા આ અર્વાચીન વહીવટનું સ્વરૂપ ઘડાયું. હાર્વર્ડ બિઝનેસ સ્કૂલે અર્વાચીન વહીવટની પરંપરા આગળ વધારી. આમ રાજ્યવહીવટ સ્વતંત્ર શાસ્ત્ર તરીકે વ્યવસ્થાશાસ્ત્ર, જાહેર કર્મચારી જૂથ વહીવટ, સ્થાનિક વહીવટ, નાણાકીય વહીવટ, તુલનાત્મક વહીવટ, સમાજકલ્યાણ વહીવટ અને આંતરરાષ્ટ્રીય વહીવટની નવી વિભાવનાઓ સાથે વિકસવા લાગ્યો.

રાજ્યવહીવટને વિવિધ વિચારકો વિવિધ રીતે ઓળખાવે છે. ડ્વાઇટ વાલ્ડો ‘સામૂહિક કે સહકારી તાર્કિક કાર્ય’ તરીકે તેનો પરિચય આપે છે. આ કાર્ય એક કે જૂજ વ્યક્તિઓનું નહિ પણ સમૂહનું છે. સામૂહિક રીતે કાર્ય કરવાની શક્તિ કે કૌશલ્ય તેમાં અગત્યનો ભાગ ભજવે છે. કાર્યના ઉદ્દેશો, તેનું આયોજન, તે અંગેનો કાર્યક્રમ, તેની રૂપરેખા, કાર્ય-વહેંચણી, તેનું સંકલન એમ પહેલાં સમગ્ર કાર્યને વહેંચવું પડે છે અને પ્રત્યેક કાર્યકર્તા પોતાના હિસ્સે આવેલું કાર્ય બજાવે તે સાથે વિવિધ કાર્યોનું સુવ્યવસ્થિત સંકલન થાય ત્યારે વહીવટ ચાલે છે. આમ પહેલાં સમગ્ર કાર્યનું વ્યવસ્થિત વિભાજન અને સાથે સાથે સમગ્ર કાર્યનું સંકલન વહીવટમાં અપેક્ષિત છે. પરિણામે વહીવટમાં સામૂહિક કાર્યો અભિપ્રેત હોય છે. બીજી મહત્ત્વની બાબત એ છે કે આ બધાં કાર્યો તાર્કિક ઢબે થવાં જોઈએ. સાધનોનો લઘુતમ કે સીમિત વપરાશ કરીને, લઘુતમ સમય અને શક્તિ ખર્ચીને અપેક્ષિત ધ્યેય હાંસલ કરવું તે વહીવટનું લક્ષણ છે. આમ થાય ત્યારે કરકસરભર્યો, કાર્યક્ષમ વહીવટ નીપજે છે. આથી વહીવટ એ સામૂહિક કાર્યોના વ્યવસ્થિત સંચાલન માટેની સભાન, સામૂહિક અને તાર્કિક પ્રક્રિયા છે અને તેનો ઉદ્દેશ રાજ્યની નીતિ અને ધ્યેયોનો અમલ કરવાનો હોય છે.

રાજ્યવહીવટ મુખ્યત્વે રાજકીય સ્વરૂપ ધરાવે છે. તેમાં સમાજના દરેકે દરેક વર્ગ કે સમૂહનો ખ્યાલ રાખવાનો હોય છે. વળી તેનું કાર્ય અને અસર સમગ્ર સમાજને સ્પર્શે છે. રાજ્યનો વ્યાપ સમગ્ર સમાજને સ્પર્શતો હોવાથી રાજ્યનાં આ વહીવટી કાર્યોનું મહત્ત્વનું લક્ષણ તેનું ફરજિયાતપણું છે. ગમે કે ન ગમે, રાજ્યનાં કાર્યો નાગરિકોએ સ્વીકારવાં જ પડે છે. આમ વહીવટ વ્યાપક અને સર્વસ્પર્શી હોય છે. રાજ્યનો આ ઇજારો – એકાધિપત્ય – તેને શિરે કેટલીક વિશિષ્ટ જવાબદારીઓ ઊભી કરે છે; જેમ કે, સંરક્ષણની સેવા અને જાહેર વહીવટ માત્ર રાજ્યનો ઇજારો છે. આથી રાજ્ય સ્વાભાવિક રીતે વહીવટ જેવી બાબતોમાં જાહેર જવાબદારી ધરાવે છે. અંતે તો લોકશાહી રાજ્યવ્યવસ્થામાં વહીવટી તંત્રે તેનાં કાર્યો માટે લોકો અને સરકાર(પ્રતિનિધિઓ)ને જવાબ આપવાનો રહે છે. એનો અર્થ એ કે વહીવટનું કાર્ય કાયદાઓના આધિપત્ય હેઠળ થતું રહે, તેના પર સરકારનો નાણાકીય અંકુશ રહે. લોકશાહી પદ્ધતિમાં આ રાજ્યવહીવટ પ્રજા અને પ્રતિનિધિઓ  બંનેને જવાબદાર હોય છે. જાહેર જવાબદારીનું આ પાસું લોકશાહી વહીવટને ધીમી ગતિ અને નિષ્ક્રિયતા આપે છે. વહીવટનું વધુ એક વિશિષ્ટ લક્ષણ તેની નફારહિત સેવાભાવના છે. જાહેર વહીવટના કોઈ પણ વહીવટી કાર્યો નફાના હેતુથી પ્રેરાયેલાં હોતાં નથી. તેમાં મુખ્ય ભાવના પ્રજાકલ્યાણની હોય છે. કલ્યાણરાજ્યની વિભાવના સાથે, ખાનગી સાહસો જેમાં પ્રવેશવાનું પસંદ ન કરે તેવાં ઘણાં કાર્યોમાં રાજ્ય પ્રવેશે છે; જેમ કે, તબીબી સેવાઓ યા વૈજ્ઞાનિક સંશોધનો. આમ રાજ્યવહીવટનું દૃષ્ટિબિંદુ અને કાર્યો કરવા પાછળનો હેતુ વિશિષ્ટ હોય છે. તેમાં સેવાની અને વિકાસની ભાવના મુખ્યત્વે રહેલી હોય છે. રાજ્યવહીવટમાં આવક અને ખર્ચના વિભાજનની બાબત તે પણ તેનું એક બીજું અગત્યનું લક્ષણ છે. સરકારમાં આવક અને ખર્ચ કરનારા વિભાગો અલગ અલગ હોવાથી, ઝીણવટપૂર્વકનો નાણાકીય અંકુશ રાખવા અંદાજપત્રક-પદ્ધતિ, ખર્ચ માટે પૂર્વમંજૂરી, ખર્ચ કરવાની સત્તા પરની નિશ્ચિત મર્યાદાઓ  આ બધી જોગવાઈઓ દ્વારા પ્રજાનાં નાણાંનો બગાડ અટકાવવાનો આશય તથા તેનો યોગ્ય અને વાજબી ઉપયોગ થાય તે જોવાનો હેતુ હોય છે. રાજ્યવહીવટ રાજકીય નિર્ણયો પ્રદાન કરતું સાધન છે. આ સમગ્ર લક્ષણો રાજ્યવહીવટને વિશિષ્ટ સ્વરૂપ આપે છે.

ઔદ્યોગિક અને તકનીકી ક્ષેત્રનો વ્યાપક વિકાસ, કલ્યાણરાજ્યની વિભાવના – આવાં વિવિધ કારણોસર રાજ્યવહીવટની અગત્ય દિનપ્રતિદિન વધતી જ રહી છે. વિકાસશીલ દેશોમાં ગરીબી અને બેકારીના ઉન્મૂલન માટે ઝડપી આર્થિક વિકાસ એ તાતી જરૂરિયાત હોવાથી વિકાસલક્ષી વહીવટની નવી જ શાખા વિકસી રહી છે.

વહીવટને વધુ કાર્યરત અને ફળદાયી બનાવવાના પ્રયાસોને કારણે રાજ્યવહીવટનું પલ્લું વ્યવસ્થાપનશાસ્ત્ર (management sciences) તરફ ઝૂકી રહ્યું છે. આ પરિસ્થિતિમાં મુખ્ય ઝોક વહીવટ અને સંચાલનનાં સાધનો, સિદ્ધાંતો, સંચાલનની તકનીક, સંચાલન-સંશોધન-પદ્ધતિ અને સંગણક પ્રૌદ્યોગિકી વગેરે પર છે.

ગુલિકે વહીવટી સંગઠન અંગેના પાયાના સિદ્ધાંતો રજૂ કરી તેને ‘સર્વવ્યાપી’ (universal) ગણાવ્યા. તેમના મતે વહીવટી સંગઠનનું માળખું વધારે અગત્યનું છે તેને ચોકસાઈપૂર્વક વિકસાવવું જોઈએ. આ વિચારોને ગુલિક ‘POSDCORB’ તરીકે ઓળખાવે છે. જેમાં પ્રત્યેક અક્ષર મહત્ત્વની વહીવટી કામગીરી સૂચવે છે. [P = planning, O = organisation, S = staffing, D = directing, Co = co-ordination, R = reporting, B = budgeting]. ફેયોલના મતે વહીવટી સંગઠનમાં આયોજન, સંગઠનવ્યવસ્થા, આદેશો, સંકલન અને અંકુશ(planning, organisation, command, co-ordination and control)નાં પાંચ તત્ત્વો મહત્ત્વનાં છે.

વિવિધ વિચારકોએ વિકસાવેલાં રાજ્યવહીવટનાં વિવિધ પાસાંઓને આધારે વહીવટી સંગઠનનું સ્વરૂપ નિશ્ચિત આકાર પામ્યું. તે અનુસાર વહીવટી તંત્રની રચના પિરામિડ આકારની હોવી જોઈએ. તેને મુખ્ય ચાર કક્ષાઓમાં વિભાજિત કરી શકાય. તેમાં પ્રથમ અને સૌથી ઉપર ટોચના ભાગે મુખ્ય કારોબારી કામ કરે છે જે રાજકીય સ્વરૂપ ધરાવે છે. તેમાં મુખ્યત્વે શાસકોનો સમાવેશ થાય છે, જેઓ લોકશાહીમાં સામાન્ય રીતે દર પાંચ વર્ષે અને સામ્યવાદી દેશોમાં પક્ષની ઇચ્છાનુસાર બદલાય છે. આ મુખ્ય કારોબારી વહીવટનો અસ્થાયી ભાગ છે.

બીજા સ્થાને ઉચ્ચ સંચાલન હોય છે જેમાં સચિવો વહીવટી વર્ગના અને સનદી કે વિશિષ્ટ સેવાના અમલદારોનો સમાવેશ થાય છે. વહીવટી તંત્રનો આ ભાગ સ્થાયી, કાબેલ અને અનુભવી હોય છે. તે નીતિ-ઘડતરમાં રાજકીય કારોબારીને મદદ તેમજ વહીવટી તંત્રને સાતત્ય પૂરું પાડે છે.

ત્રીજા સ્થાને મધ્ય સંચાલન હોય છે જેમાં કાર્ય કરનાર જવાબદાર અધિકારીઓનો સમાવેશ થાય છે. વહીવટી તંત્રનો આ સ્થાયી ભાગ છે અને તેના કર્મચારીઓ કાર્યક્રમનું આયોજન કરી કાર્યોને વ્યવહારુ બનાવવા અંગેનાં પગલાં કેમ લેવાં તેની વિવિધ પ્રકારની ગોઠવણ કરે છે.

ચોથા સ્થાને ક્ષેત્ર-સંચાલન છે; જેમાં વહીવટી કચેરીઓ જેવી કે કલેક્ટર, જિલ્લા કચેરી કે તાલુકા કચેરી વગેરે એકમોનો સમાવેશ થાય છે. તે મુખ્યત્વે કરીને કાર્યોની બજવણી કે અમલ કરે છે, લોકોના પ્રત્યક્ષ સંપર્કમાં આવે છે.

આ વ્યવસ્થાતંત્રમાં વળી ઘટક એકમો, શ્રેણીઓ અને વિવિધ કક્ષાઓ હોય છે, જેમને કારણે કાર્યો અને આદેશોનું છેક ઉપરના એકમથી પ્રજા સુધી તેમજ પ્રજાથી માંડીને છેક ઉપરના સ્તર સુધી વહન થાય છે. આદેશોના આવન-જાવનની કડીઓ ગોઠવાય છે અને વહીવટ સતત ચાલતો રહે છે.

વહીવટી તંત્રના આ વિશાળકાય માળખામાં એકસાથે અનેક પ્રવૃત્તિઓ ચાલે છે. આથી વહીવટ ચલાવવાની પ્રક્રિયા જટિલ બની છે. વળી આજના તબક્કે આવતાં સુધીમાં રાજ્યનાં કાર્યોમાં પણ ભારે વિસ્તાર થયો છે. નાગરિકોની રાજ્યતંત્ર પાસેની અપેક્ષાઓ પણ ઘણી વધી છે, જે તેની જટિલતામાં વધારો કરનારું પરિબળ છે. તેથી ઉચ્ચ કક્ષાના નવા નવા પ્રયાસો સાથે વહીવટને અદ્યતન બનાવવાની પ્રક્રિયા પણ ચાલતી રહી છે.

ઉદભવ અને વિકાસ : સંકુલ અને જટિલ બનતા જતા રાજ્યનાં કાર્યોમાં વહીવટનું કાર્ય સૌથી પ્રાચીન છે. રાજ્યશાસ્ત્ર રાજ્યવહીવટનું માતૃશાસ્ત્ર ગણાય છે. પ્રારંભિક વર્ષોમાં વહીવટની શાખા રાજ્યશાસ્ત્રનો એક ભાગ ગણાતી હતી. શું પ્રાચીન કે શું અર્વાચીન, પણ રાજ્યની ઓળખ તેની વહીવટી કાબેલિયતને આધારે નક્કી થતી. સારો કે સ્વચ્છ વહીવટ ધરાવતું રાજ્ય પ્રશંસાપાત્ર હતું. આમ વહીવટ એ રાજ્યની ઓળખ સ્થાપિત કરતો મહત્ત્વનો એકમ છે. વહીવટ એ રાજ્યની ઉત્પત્તિ જેટલી જ પ્રાચીન બાબત છે; પરંતુ જેમ જેમ રાજ્યોનાં કદ વિસ્તરતાં ગયાં તથા નાનાને બદલે મોટાં અને વિશાળકાય રાજ્યો બનતાં ગયાં તેમ તેમ રાજ્યના સંદર્ભમાં વહીવટ વધુ ને વધુ મહત્ત્વનો બન્યો. એથી વહીવટનું સમગ્ર શાસ્ત્ર વિકસ્યું. વળી કલ્યાણરાજ્યની વિભાવના હેઠળ રાજ્યની પ્રવૃત્તિઓ માત્ર રાજકીય કાર્યો પૂરતી સીમિત ન રહેતાં અનેકગણી વિસ્તરી. આ વ્યાપક પ્રવૃત્તિઓનું સુચારુ સંચાલન કરવા માટે કાર્યક્ષમ વહીવટી તંત્ર અતિઆવશ્યક જણાયું. કાર્યક્ષમ અને સ્વચ્છ વહીવટી પ્રવૃત્તિઓ રાજ્યની મુખ્ય ઓળખ બની.

યુરોપનાં રાજકીય તંત્રોમાં ‘જાહેર વહીવટ’ શબ્દપ્રયોગ સત્તરમી સદી દરમિયાન પ્રવેશ્યો. એ સમયની સામંતશાહી વ્યવસ્થામાં વહીવટનું કાર્ય પારિવારિક સંચાલન દ્વારા થતું. આ કૌટુંબિક સંચાલનથી અલગ એવી આમ પ્રજા અંગેની કાર્યવહીની અલગ ઓળખ ઊભી કરવી આવશ્યક બની હતી અને તે માટે ‘જાહેર વહીવટ’ (Public Administration) શબ્દપ્રયોગ થવા લાગ્યો હતો. ત્યારબાદ પ્રશ્ર્ન એ આવ્યો કે ‘public’ શબ્દનો અંગ્રેજી સિવાયની ઇતર ભાષાઓમાં શું અર્થ કરવો ? તેનો અર્થ ‘જાહેર’ કરવો કે ‘રાજ્ય’ ? રાજ્યશાસ્ત્રમાં ‘જાહેર’ શબ્દની પછવાડેની ભાવના તો રાજ્યનાં સત્તા અને સંચાલનની હોવાથી આ બાબત પૂરતું ‘જાહેર’ને ‘રાજ્ય’નો સમાનાર્થ શબ્દ ગણી ‘રાજ્યવહીવટ’ શબ્દ માન્ય રાખવામાં આવ્યો.

રાજ્યવહીવટ પ્રાચીનતમ પ્રવૃત્તિ ગણાઈ છે. મૅક્સવેબરે ઇજિપ્તને વિશ્વના પ્રાચીનતમ અમલદારશાહી (bureaucratic) રાજ્ય તરીકે ઓળખાવ્યું છે. વિશાળ સામ્રાજ્યનું સંચાલન, સિંચાઈની સમસ્યાઓ, સ્થાપત્ય અને બાંધકામના પ્રશ્ર્નો આવી અનેક બાબતોનો વહીવટ ઇજિપ્તના સંગઠિત વહીવટી વર્ગે કર્યો અને વ્યવસ્થિત વહીવટી તંત્રનો વિકાસ થયો. પ્રાચીન ભારતમાં ઉપખંડીય સામ્રાજ્યોના વહીવટી પ્રશ્ર્નોનો મૌર્ય અને ગુપ્ત યુગના વહીવટદારોએ સફળતાપૂર્વક સામનો કર્યો હતો. અહીં વહીવટી પદ્ધતિઓ, વર્તન અને પ્રણાલિકાઓ વિકસિત હતાં, જેના ફલસ્વરૂપે મહાઅમાત્ય કૌટિલ્યના ‘અર્થશાસ્ત્ર’નો અદભુત ગ્રંથ રચાયો હતો. એવી જ રીતે રાજા અશોકના શિલાલેખો પણ વહીવટી કાર્યવહી અને સુશાસનના દસ્તાવેજો છે, જેમાંના વહીવટી ઉલ્લેખો નોંધપાત્ર છે.

કૌટિલ્યનું ‘અર્થશાસ્ત્ર’ ઈ. પૂ. 300 આસપાસ રચાયું. સરકાર અને વહીવટ અંગેનો પૌરસ્ત્ય ચિંતનનો તે આધારભૂત ગ્રંથ છે. રાજ્યવ્યવસ્થાશાસ્ત્ર(રાજ્યવહીવટ)ને તે શાસનનું અનિવાર્ય પાસું ગણાવે છે. રાજ્યશાસ્ત્ર ઉપરાંત તે મહદ્અંશે રાજ્યવહીવટનો ગ્રંથ પણ છે. એ રીતે વહીવટ અંગેનો શાસ્ત્રીય ગ્રંથ રચવાનું ગૌરવ નિ:સંકોચ કૌટિલ્યને ફાળે જમા થાય છે. તેમાં તેમણે વિત્તશાસ્ત્ર અને દંડનીતિનું સંયોજન કરી વહીવટ અંગેનાં મુખ્ય ત્રણ પાસાં – વહીવટના સિદ્ધાંતો, શાસન(સરકાર)ના તંત્રની રચના અને કર્મચારી વર્ગના સંચાલન – નો સમાવેશ કર્યો છે. સત્તા, આજ્ઞાપાલન અને શિસ્તના સિદ્ધાંતોને તેમણે વહીવટના કેન્દ્રીય સિદ્ધાંતો તરીકે ઓળખાવ્યા છે. વધુમાં, કૌટિલ્ય કદાચ વિશ્વના સૌપ્રથમ જાણીતા વિચારક હતા, જેમણે વહીવટમાં આંકડાશાસ્ત્રની અગત્યને ઓળખી હતી. ‘અર્થશાસ્ત્ર’ ગ્રંથનાં પંદર પ્રકરણોમાં રાજ્યસત્તા, પ્રજાકલ્યાણ, વહીવટ, યુદ્ધ, રક્ષણ અને વિદેશનીતિનાં વિવિધ પાસાંની તેમણે છણાવટ કરી છે. વહીવટની સૌપાનિક રચનામાં ‘મંત્રી’ સૌથી ઊંચો હોદ્દો ધરાવતા સર્વોચ્ચ અધિકારી હતા. ‘અમાત્યો’માંથી ‘મંત્રી’ની પસંદગી કરવામાં આવતી. વહીવટમાં ‘અમાત્યો’ અને ‘સચિવો’ મુખ્ય વહીવટી હોદ્દા હતા. વહીવટી કાર્યને અમલમાં મૂકતા ‘સ્થાનિકો’ હતા. પડોશી રાજ્યો સાથેના વહીવટનું સંચાલન કરનાર ‘સંધિવિગ્રાહક’ના નવા હોદ્દાની રચના આ કાળમાં થઈ હતી. જોકે આ યુગમાં વહીવટદારોની નિષ્પક્ષ કે ખુલ્લી સ્પર્ધાત્મક પ્રથા દ્વારા ભરતી કરવાની પ્રથાથી તેઓ અજાણ હતા. સમાજનો પાયો ન્યાય આધારિત હોય તેમજ રાજ્યના કરવેરા ન્યાયી અને વાજબી હોય તે બાબત તેમણે ભારપૂર્વક રજૂ કરી હતી.

પ્રાચીન સમયની પૌરસ્ત્ય વહીવટી સેવામાં મોખરે મૂકી શકાય તેવું પ્રદાન ચીનનું હતું. ઈ. પૂ.થી ચીનમાં સુવ્યવસ્થિત વિકાસ પામેલું વહીવટી તંત્ર અસ્તિત્વમાં હતું. ઈ. સ.ની બીજીથી તેરમી સદીમાં રાજ્યવહીવટનાં ખાસ પાસાંઓ, જેને નૂતન વહીવટ કહી શકાય તે ચીને વિકસાવ્યાં હતાં. તેનાં ત્રણ વિશિષ્ટ પ્રદાન હતાં : (1) આર્થિક નિયોજન, ભાવો પરનો અંકુશ, વાહનવ્યવહાર અને રાષ્ટ્રીય વ્યવસ્થા અંગે ચીને સુવ્યવસ્થિત તંત્ર ઊભું કર્યું હતું. (2) અંદાજપત્ર (બજેટ)- પદ્ધતિનું સર્જન કરી નાણાકીય પૂર્વાયોજન કરવાની દિશામાં તેણે કામ કર્યું હતું. (3) સૌથી મહત્ત્વની અને અદભુત એવી સ્પર્ધાત્મક પરીક્ષાઓ પર આધારિત સનદી સેવાની રચના ચીને કરી હતી. ઈ. સ. 200ના હન વંશમાં સ્પર્ધાત્મક અને લેખિત પરીક્ષાઓ યોજાતી, ઉમેદવારોના વિવિધ જ્ઞાનની કસોટી થતી અને ત્યારબાદ વહીવટદારોની નિમણૂક થતી. ટેંગ (618-907) અને સુંગ વંશે (960-1279) વહીવટનાં ક્ષેત્રોમાં લગભગ સંપૂર્ણતા મેળવી હતી. રાજ્યવહીવટના ક્ષેત્રમાં ચીનનું આ વૈવિધ્યપૂર્ણ પ્રદાન અમૂલ્ય હતું.

પાશ્ર્ચાત્ય સંદર્ભમાં વિચારીએ તો રાજકીય ચિંતનમાં સિંહભાગ ભજવનાર ગ્રીસ વહીવટી ચિંતન વિશે વિચારવાનું સદંતર ચૂકી ગયું છે. સંભવ છે કે ગ્રીસનાં નાનાં નગરરાજ્યોમાં વ્યાપક વહીવટી પ્રશ્ર્નો ભાગ્યે જ પેદા થયા હશે. ગ્રીસની તુલનામાં ઐતિહાસિક ક્રમમાં બીજે સ્થાને રચાયેલ રોમનું સામ્રાજ્ય વિશાળ અને વ્યાપક હતું. આવડા મોટા સામ્રાજ્યના સંચાલન માટે વહીવટી કુશળતા અતિ આવશ્યક હતી. પરિણામે ‘કાયદા’ અંગેનું ઝીણવટભર્યું શાસ્ત્ર જેમ માર્કસ સિસેરો(106-43 BC)એ વિકસાવ્યું તેમ સમ્રાટ ઑગસ્ટસ(63 BC – AD 14)ના કાળમાં રોમની વહીવટી સેવાઓ લગભગ સંપૂર્ણ બનવા પામી. વહીવટી વર્ગ ચાર સનદી સેવાઓમાં વહેંચાયેલો હતો. તે પછી આવનાર સમ્રાટ કૉન્સ્ટનટાઇન(285-337)ના સમયમાં આ ચાર સનદી સેવાઓને એકરૂપ કરી સમગ્ર સામ્રાજ્યની વહીવટી સેવાની ‘ઇમ્પીરિયલ એડમિનિસ્ટ્રેટિવ સર્વિસ’ તરીકે રચના કરવામાં આવી હતી; પરંતુ આથી આગળ વધીને કોઈ ખાસ વહીવટી પદ્ધતિઓ રોમ આપી શક્યું ન હતું.

સામંતશાહી યુગ દરમિયાન રાજ્યવહીવટનાં અનેક કેન્દ્રો હતાં; જેમાં રાજા, સામંતો, ધર્માધિકારીઓ, સ્થાનિક ઘટકો વગેરેનો સમાવેશ થતો હતો. વહીવટી સંકલનના પ્રશ્ર્નોમાં સામંતશાહી અટવાયેલી રહી. વળી અંતિમ અને આખરી સત્તાનું સ્વરૂપ લોલકની જેમ આમથી તેમ ફંગોળાતું રહ્યું હોવાથી વહીવટી વિટંબણાઓ અનેકગણી હતી અને તેના ઉકેલો લગભગ નહિવત્ હતા. આથી વહીવટી દિશાની ખાસ કોઈ પ્રગતિ એ યુગમાં થઈ નહિ.

સોળમી સદી નવજાગૃતિ પછીનો કાળ હતો. સામંતશાહી પદ્ધતિ વીખરાઈ ગઈ હતી અને નવાં રાજ્યો તથા રાજ્યવ્યવસ્થા આકાર લઈ રહ્યાં હતાં. રાષ્ટ્રીય રાજ્યની વિભાવનાનો ઉઘાડ થઈ રહ્યો હતો. આ ટાંકણે રાજ્યનાં લશ્કરો અને મુલકી વહીવટ સૌથી અગત્યનાં હતાં. નૂતન રાજ્યવ્યવસ્થાના સર્જનમાં ભવ્ય રાજાશાહીઓ પોતપોતાની રીતે પ્રદાન કરવાની મથામણ કરી રહી હતી. સ્પેન, પૉર્ટુગલ, ફ્રાન્સ, પ્રશિયા, ઑસ્ટ્રિયા અને ઇંગ્લૅન્ડમાં સૈન્યનાં વ્યવસ્થિત વહીવટી તંત્ર વિકસતાં જતાં હતાં. તે સાથે મુલકી વહીવટ પણ સ્પષ્ટ આકાર અને સિદ્ધાંતો સાથે વિકસતો જતો હતો. આથી આ રાજાશાહી પદ્ધતિઓ વહીવટના ધીમા પરંતુ ચોક્કસ વિકાસ સાથે આગળ વધતી હતી.

અઢારમી સદીના પ્રારંભે છિન્નભિન્ન જર્મનીની પુનર્વ્યવસ્થામાં પ્રશિયાએ પ્રમુખ ભૂમિકા ભજવી. તેણે રાષ્ટ્રીય વહીવટી વર્ગનો ખ્યાલ વિકસાવી અમૂલ્ય પ્રદાન કર્યું. મહાન ફ્રેડરિકના શાસન હેઠળ 1.82 મીટરથી ઊંચી હોય તેવી વ્યક્તિઓની લશ્કરમાં ભરતી કરી શ્રેષ્ઠ રાષ્ટ્રીય સૈન્ય સહિત શ્રેષ્ઠ વહીવટી વર્ગના વ્યવહાર તેણે વિકસાવ્યા.

લશ્કરના સંચાલનમાં કેટલીક વહીવટી પ્રક્રિયાઓ સહજ રીતે આવરી લેવાયેલી હતી. તેમાં સૌપાનિક તંત્રરચના (hierarchical organisation); આદેશની એકતા (unity of commands); અંકુશ-સીમા (span of control); લાઇન, પૂરક અને સહાયક કામગીરીની (line, staff and auxilliary) ખ્યાલોથી લશ્કરના વહીવટનું સંચાલન કરવામાં આવતું હતું. જે તે કર્મચારીઓના પ્રત્યક્ષ કે વાસ્તવિક કામગીરી તે લાઇનકાર્ય, તેમને જે તે કર્મચારીઓના સીધી રીતે મદદરૂપ થતું તે પૂરક કાર્ય અને લાઇન તેમ જ પૂરક કાર્યમાં ઉપકારક થતું કાર્ય તે સહાયક કાર્ય. તંત્રવ્યવસ્થા અંગેના આ ખ્યાલો રાજ્યવહીવટમાં પૂર્ણતયા સ્વીકારવામાં આવ્યા. આ ખ્યાલોને મૂળભૂત ખ્યાલો તરીકે સ્થાપી વહીવટી તંત્રના શાસ્ત્રને વિકસાવવામાં આવ્યું.

આથી જ અમલદારશાહીના જન્મસ્થાન તરીકે સમાજશાસ્ત્રી મૅક્સવેબર (1864-1920), રાજા ફ્રેડરિક(1740-63)ના પ્રશિયાને સ્થાન આપે છે. આ ભવ્ય રાજાશાહી હેઠળ પ્રશિયામાં સનદી સેવાનો ઉદય થયો. સત્તરમી અને અઢારમી સદીમાં જર્મની સાથે ઑસ્ટ્રિયામાં રાજ્યવહીવટ અને અર્થશાસ્ત્ર જેવા વિષયો અંગે અભ્યાસ કરનાર કૅમેરાવાદી ચિંતકો(પ્રશિયામાં વહીવટશાસ્ત્ર અંગે ચિંતન કરનાર વિદ્વાનો)ની પરંપરા વિકસી. આ વિચારકોએ આ અરસામાં જે સાહિત્ય રચ્યું તેમાં 700થી વધુ ગ્રંથો માત્ર રાજ્યવહીવટને સ્પર્શતા હતા. કૅમેરાવાદી અગ્રણી ચિંતક ઝીનકેએ લિપઝિગ યુનિવર્સિટીમાં રાજ્યવહીવટનો અભ્યાસ દાખલ કર્યો, જે તે યુગનું ઘણું મોટું સાહસ હતું. રાજ્યવહીવટના શાસ્ત્રીય વિકાસમાં આ કૅમેરાવાદી ચિંતકોનું પ્રદાન અસાધારણ અને અનન્ય હતું. પ્રશિયાની તુલનાએ ઇંગ્લૅન્ડમાં સનદી સેવા છેક ઓગણીસમી સદીના મધ્યભાગમાં વિકસી. ફ્રાન્સની રાજાશાહી પણ ખાસ કોઈ વહીવટી સેવાઓ વિકસાવી શકી નહોતી. ફ્રાન્સમાં નેપોલિયન(1769-1821)ના સમયમાં વહીવટી અને વિશેષે સનદી સેવાનો વિકાસ શરૂ થયો. અલબત્ત, આ પછી યુરોપભરમાં વહીવટ અને સનદી સેવાનો વિકાસ ઝડપથી થયો અને બંને લગભગ પરસ્પરના પર્યાય જેવા બની રહ્યા.

બ્રિટનને કાર્યક્ષમ વહીવટી તંત્રની જરૂર સામ્રાજ્યના વહીવટને કારણે અને વિશેષે ભારત જેવા ઉપખંડીય સામ્રાજ્યના સંચાલનને કારણે પેદા થઈ. ઈ. સ. 1765માં રૉબર્ટ ક્લાઇવ બીજી વાર ભારતના બંગાળ પ્રાંતના ગવર્નર નિમાયા અને તેમણે સનદી સેવા દાખલ કરી, જેમાં ભેટસોગાદો કે લાંચ લેવાની મનાઈ હતી. તે પછી આવનાર ગવર્નર અને વાઇસરૉય દ્વારા આ વ્યવહાર માન્ય ઠર્યો અને આવી મનાઈથી થતા નુકસાન પેટે ઊંચાં વેતનો, બઢતી અને વરિષ્ઠતાનાં ધોરણો વહીવટમાં દાખલ કરવામાં આવ્યાં. સનદી સેવાઓમાં ભરતીનું કામ લંડન ખાતે ઈસ્ટ ઇંડિયા કંપની દ્વારા થતું. ઈ. સ. 1813 પછી સનદી સેવામાં દાખલ થનારને ઇતિહાસ, ભાષા, ભારત અંગેના કાયદા વગેરેનું ઊંડું જ્ઞાન હોય તે આવશ્યક બાબત લેખાવા લાગી. આ માટે સેવામાં પ્રવેશતા ઉમેદવારોએ લંડન ખાતેની હેઇલબરી કૉલેજમાં ચાર સત્રનો અભ્યાસ કરવાનો રહેતો. ઈ. સ. 1833થી આ નવાં ધોરણોને આધારે ભરતી થવા લાગી. ઈ. સ. 1835માં બ્રિટિશ પાર્લમેન્ટે લૉર્ડ ટૉમસ મૅકોલેના અધ્યક્ષપદ હેઠળ સનદી સેવામાં ભરતી બાબતે એક સમિતિ નીમી. આ સમિતિની ભલામણો ઈ. સ. 1854માં પ્રગટ થઈ, જેમાં બ્રિટન ખાતે કાયમી સનદી સેવા સ્થાપવાની ભલામણ હતી. તેમાં મુક્ત સ્પર્ધાત્મક પરીક્ષા દ્વારા ભરતીની તથા ભેટસોગાદ-પ્રથાની નાબૂદીની વાત મુખ્ય હતી. વધુમાં તે સમયે સામાન્યજ્ઞ (Genaralist) સેવા પર વધારે ભાર મૂકવામાં આવતો હતો. તદનુસાર ઈ. સ. 1855માં સિવિલ સેવા પંચ સ્થપાયું અને તે પંચ-રચિત ધોરણોથી સેવામાં પસંદગીની પ્રક્રિયાનો આરંભ થયો.

વહીવટની બાબતમાં અમેરિકા બ્રિટન કરતાં અલગ માર્ગે ચાલ્યું. રાજકીય દૃષ્ટિએ લાભતંત્ર (patronage system) ઊભું કરવાનું વલણ ઠીક ઠીક લાંબા સમયથી અમેરિકાનું ચાલ્યું આવ્યું છે. પરંતુ મહત્ત્વની વાત એ છે કે લાભ મેળવવાની પદ્ધતિએ ત્યાં સારાં લોકશાહી ઢબનાં મૂળિયાં નાંખ્યાં છે. તેમાં બે મુખ્ય સિદ્ધાંત પ્રવર્તે છે. એક, કાયમી સનદી સેવા અંગે એક પ્રકારની નીરસતા પ્રવર્તે છે. બે, જાહેર સ્થાનો અમુક અંશે ચૂંટણીથી પસંદગી પામે (elective) તે પ્રકારનાં હોય છે. અલબત્ત, આ બીજો સિદ્ધાંત બધાં સ્થાનોએ પ્રવર્તમાન થઈ શકે તેમ ન હોવાથી ‘હોદ્દા-લ્હાણી પ્રથા’ (spoils system) વિકસી; જેનો અર્થ એ છે કે જાહેર હોદ્દો મેળવવાની પૂર્વ શરત રાજકીય વિજય છે. વિજેતા પક્ષ કે વ્યક્તિ મહત્ત્વના હોદ્દાઓ પર પોતાના ટેકેદારોની નિમણૂક કરે છે. આથી હોદ્દા પર રહેલો પક્ષ કે વ્યક્તિ બદલાય ત્યારે મુખ્ય વહીવટદારો પણ બદલાય છે. 1920થી અમેરિકામાં મહદ્અંશે ભરતી માટેની ગુણવત્તા આધારિત પ્રથા વિકસાવવામાં આવી છે. આમ છતાં મહત્ત્વનાં સ્થાનો માટે ત્યાં ‘હોદ્દા-લ્હાણી પ્રથા’ ચાલુ જ રહી છે. જોકે અમેરિકાએ ઊંચો વહીવટી વિકાસ પણ સાધ્યો છે. અમેરિકામાં રાજ્યવહીવટનું શાસ્ત્ર વિકસાવવાનો યશ વુડ્રો વિલ્સન(1856-1924)ને ફાળે જાય છે. ઈ. સ. 1887માં તેમનો ‘ધ સ્ટડી ઑવ્ એડમિનિસ્ટ્રેશન’નો નિબંધ ‘પૉલિટિકલ સાયન્સ ક્વાર્ટર્લી’માં પ્રસિદ્ધ થયો. તેની ભૂમિકા એ હતી કે ‘હોદ્દા-લ્હાણી પ્રથા’ અનુસાર સત્તા પરનો પક્ષ બદલાય તેમ વહીવટદારો પણ બદલાતા. આ પદ્ધતિ સામે સિવિલ સર્વિસ રિફૉર્મ મૂવમેન્ટ ચાલી. ત્યારપછી સનદી સેવાનો સિદ્ધાંત મર્યાદિત પ્રમાણમાં સ્વીકારાયો અને ઈ. સ. 1883માં યુનાઇટેડ સ્ટેટ્સ સિવિલ સર્વિસ કમિશનની સ્થાપના કરવામાં આવી અને સ્પર્ધાત્મક પરીક્ષાઓ પર આધારિત સિવિલ સર્વિસની રચના કરતો પેન્ડલટન ઍક્ટ (Pendleton Act) રચાયો. આ પરિબળોના સંદર્ભમાં વુડ્રો વિલ્સને રાજ્યવહીવટના શાસ્ત્રના સર્જનની કલ્પના કરી અને તેના ભાવિ વિકાસનું ચિત્ર રજૂ કર્યું. વહીવટના પ્રશ્ર્નો અંગેની સૌપ્રથમ વ્યવસ્થિત અને શાસ્ત્રીય ચર્ચા કરી તેઓ અમેરિકાના રાજ્યવહીવટના પિતા તરીકે સ્થાન પામ્યા. વુડ્રો વિલ્સનના નિબંધના આધારે ચાર દસકા પછી રાજ્યવહીવટનાં પ્રથમ પાઠ્યપુસ્તકો પ્રકાશિત થયાં. લશ્કરી વહીવટના ખ્યાલો અમેરિકાએ ઔદ્યોગિક વહીવટ અને રાજ્યવહીવટમાં સંક્રાન્ત કરી વીસમી સદીમાં આ શાસ્ત્રને વૈજ્ઞાનિક સ્વરૂપ આપવાના પ્રયાસો આરંભ્યા. 1912માં વિશ્વશાંતિના પ્રયાસો માટે નોબેલ પીસ પ્રાઇઝ મેળવનાર અમેરિકાના યુદ્ધમંત્રી એલિહુ રુટે લશ્કરી વહીવટને રાજ્યવહીવટમાં રૂપાંતરિત કર્યો અને પદ્ધતિસરનું વહીવટનું તથા તેની પરિભાષાનું શાસ્ત્ર વિકસાવ્યું. 1901માં અમેરિકાએ ‘આર્મી વૉર કૉલેજ’ની સ્થાપના કરી હતી. લિયૉનાર્દ વ્હાઇટનો ગ્રંથ ‘ધ સ્ટડી ઑવ્ પબ્લિક એડમિનિસ્ટ્રેશન’ 1926માં અને વિલોગ્બીનો ગ્રંથ ‘પ્રિન્સિપલ્સ ઑવ્ પબ્લિક એડમિનિસ્ટ્રેશન’ 1927માં પ્રસિદ્ધ થયો. રાજ્યવહીવટ પર સ્વતંત્ર ગ્રંથો રચનાર જ્યોતિર્ધરો તરીકે તેઓ બંને જાણીતા થયા. તેમણે આ વિષયનાં શાસ્ત્રીય મંડાણ કર્યાં અને તેનું સ્વરૂપ નિશ્ચિત આકાર ધારણ કરવા લાગ્યું.

રશિયામાં ઑક્ટોબર, 1917ની ક્રાંતિથી ઝારની રાજાશાહી તૂટવા સાથે વહીવટી માળખું પણ તૂટ્યું. સામ્યવાદી પક્ષે નવી સનદી સેવા સ્થાપી, જેમાં સેવાના સભ્યો સામ્યવાદી પક્ષને વફાદાર રહે તેમજ ઝાર જેવું ‘વહીવટનું જુલ્મી શાસન’ ઊભું ન કરે તે જોવામાં આવ્યું. 1935માં સ્ટેટ કમિશન ઑન સિવિલ સર્વિસની સ્થાપના કરવામાં આવી. અલબત્ત, તેને ઉમેદવારોની ભરતી કરવા અંગેની કોઈ સત્તાઓ આપવામાં આવી નહોતી. પક્ષના સભ્યોની સનદી સેવાનાં અગ્રિમ સ્થાનો પર ભરતી કરવામાં આવતી પરંતુ વહીવટી કાર્યક્ષમતાના ક્ષેત્રે આ સામ્યવાદી શાસન કોઈ નોંધપાત્ર સિદ્ધિ દર્શાવી શક્યું નહિ.

રાષ્ટ્રીય સંદર્ભના વહીવટી પ્રશ્ર્નો પ્રથમ (1914-18) અને બીજા વિશ્વયુદ્ધ (1939-45) પછી વ્યાપક બન્યા. લીગ ઑવ્ નૅશન્સ અને સંયુક્ત રાષ્ટ્રસંઘના વહીવટી પ્રશ્ર્નો વ્યાપક છે; કારણ કે ધનિકથી માંડી ગરીબ દેશો સાથે તેમજ શિક્ષિતથી માંડીને નિરક્ષર પ્રજાજનોને તે આવરી લેવા ઇચ્છે છે. આ સૌ માટે સર્વસાધારણ વહીવટી માળખું ઊભું કરવું તે તેના માટે મોટો પડકાર છે.

વિકસતા દેશોમાં વહીવટના વિશિષ્ટ પ્રશ્ર્નો છે. બીજા વિશ્વયુદ્ધ પછી સામ્રાજ્યવાદ તૂટવાની સાથે લૅટિન અમેરિકા, એશિયા અને આફ્રિકાના દેશોએ રાજકીય સ્વાતંત્ર્ય સિદ્ધ કર્યું, પરંતુ વહીવટી પરિપક્વતા કેળવવાની બાકી હતી. ત્રીજા વિશ્વના દેશોને અવિકસિતપણાનો સાંસ્થાનિક વારસો મળ્યો હતો. તેમનું આર્થિક-સામાજિક પાર્શ્ર્વચિત્ર (profile) જે તે દેશનું બિહામણું ચિત્ર નિરૂપતું હતું. બહુ થોડા દેશોને પોતાની વહીવટી વ્યવસ્થા અને સનદી સેવા ઊભી કરવાનો વ્યવસ્થિત મોકો મળ્યો હતો. ભારત આ બાબતમાં કંઈક વિશેષ સદભાગી હતું. તેને સ્વાતંત્ર્ય સાથે સાવ ટૂંકા ગાળામાં ‘ભારતીય વહીવટી સેવા’ પ્રાપ્ત થઈ હતી. (ભારતીય વહીવટી સેવાનો કાયદો, ઈ. સ. 1951માં ઘડાયો હતો.) વળી, હિંદના વિભાજન-સમયે સનદી સેવાના બહુમતી હોદ્દેદારોએ ભારતમાં વસવાનું સ્વીકાર્યું હતું. આ કારણથી ભારતમાં વહીવટી પદ્ધતિ સરળતાથી, વિક્ષેપ વિના ચાલતી રહી; પરંતુ ત્રીજા વિશ્વના અન્ય દેશોમાં નવી આવેલી સરકારો ઝડપથી પોતાની સત્તા સ્થાપવા ઉત્સુક હતી તેમજ સ્વાતંત્ર્ય પૂર્વેનાં વચનોનો અમલ કરવા તત્પર હતી. સનદી સેવા પૂરતા અનુભવના અભાવે અને અપરિપક્વતાને કારણે આ નવા શાસકોને સ્વીકારવામાં હિચકિચાટ અનુભવતી હતી. પરિણામે સનદી સેવા અને વહીવટની કાર્યક્ષમતામાં ભારે ઓટ આવી. આથી તે દેશોમાં આઝાદી બાદના પ્રથમ દસકામાં વહીવટી પરિસ્થિતિ અંકુશ બહાર જતી જણાઈ. કેટલાક અપવાદરૂપ વિકાસશીલ દેશોને બાદ કરીએ તો રાજકીય સત્તાપલટાનાં કારણો ઘણે અંશે તેમની ખામીરૂપ વહીવટી શક્તિમાં પડેલાં જણાયાં છે. વહીવટમાં ગુણવત્તા પર આધારિત કર્મચારી જૂથ(personnel)ની ખોટ વર્તાવા લાગી. ત્યાં વહીવટી અનૈતિકતા, સગાંવાદ, જાતિવાદ અને ભ્રષ્ટાચાર સનદી સેવાનાં સર્વસામાન્ય દૂષણો બનવા લાગ્યાં. આવાં કારણોએ ઘણા દેશોમાં લશ્કરી શાસનને વેગ આપ્યો. વળી વિકાસશીલ દેશોને પશ્ચિમના દેશોનો વિકાસલક્ષી વહીવટનો ખ્યાલ અનુકૂળ આવે તેમ નહોતો; બંનેના પ્રશ્ર્નો ઘણા અલગ સ્વરૂપના હોવાથી તેના ઉત્તરો પણ અલગ જ હોય તે સ્વાભાવિક છે.

આ માટે સંયુક્ત રાષ્ટ્રસંઘે વિકસતા દેશોમાં વહીવટી તાલીમના કાર્યક્રમો ઘડ્યા. આવી પ્રથમ માંગ લૅટિન અમેરિકામાંથી આવી હતી અને તે અનુસાર 1953માં બ્રાઝિલમાં જાહેર વહીવટ માટેનું ભવન રચવામાં આવ્યું. આવી જ સંસ્થાઓ તુર્કી, ઇજિપ્ત, ઇથિયોપિયા, મોરૉક્કો વગેરે દેશોમાં રચાઈ. આમ વહીવટી સુધારણા અને તાલીમના સભાન અને સઘન પ્રયાસો વિકસતા દેશો કરી રહ્યા છે. આ દેશો હજુ પણ થોડેઘણે અંશે વિશિષ્ટ વહીવટી કટોકટીમાંથી પસાર થઈ રહ્યા છે.

સનદી સેવા : પ્રાચીન યુગમાં પૂર્વમાં ચીને પદ્ધતિસરની સનદી સેવા વિકસાવી હતી. ભારતમાં સ્પષ્ટ સ્વરૂપે સનદી સેવાનો ખ્યાલ જોવા મળતો નથી. પશ્ચિમમાં રોમન સામ્રાજ્યમાં સનદી સેવાનો વિકાસ થયેલો જોવા મળે છે; પરંતુ આ ક્ષેત્રે સૌથી મહત્ત્વની કામગીરી પ્રશિયાએ બજાવી હતી. લેખિત અને મૌખિક પરીક્ષાઓ, સનદી સેવકોને વિશિષ્ટ તાલીમ અને ગુણવત્તાપૂર્વકની પસંદગી – આ બધાં સનદી સેવાનાં મહત્ત્વનાં લક્ષણો હતાં.

ઇંગ્લૅન્ડે સનદી સેવાની સભાનતા અન્ય યુરોપીય દેશો કરતાં મોડી અનુભવી. એશિયા આફ્રિકામાં વ્યાપેલા બ્રિટિશ સામ્રાજ્યમાં ભારે સડો હતો. સામ્રાજ્યના સંચાલન માટેના અધિકારીઓની નિમણૂક લાંચરુશવત અને પક્ષપાતના ધોરણે થતી તેમજ સામ્રાજ્યમાંથી તેઓ ભારે વૈયક્તિક આવક ઊભી કરી, નાણાંના જોરે પાર્લમેન્ટની બેઠકો ખરીદતા હતા. વૉરન હૅસ્ટિંગ્સ પરનો મુકદ્દમો તેનું જાણીતું દૃદૃષ્ટાંત હતું. આ તબક્કે લાગવગશાહીને અવરોધતું આંદોલન બ્રિટનમાં શરૂ થયું અને 1833માં પ્રથમ વાર સ્પર્ધાત્મક પરીક્ષાનો સિદ્ધાંત સ્વીકારવામાં આવ્યો. 1853માં ચાર્ટર ઍક્ટ દ્વારા સ્પર્ધાત્મક પરીક્ષાની પ્રથા સંપૂર્ણપણે સ્વીકારવામાં આવી. 1854માં આ હેતુ માટે નૉર્થકોટ-ટ્રેવેલિયન સમિતિ નીમવામાં આવી. તેણે સ્પર્ધાત્મક પરીક્ષા યોજવાની ભલામણ કરવા સાથે સૌપ્રથમ ‘સિવિલ સેવા’ શબ્દપ્રયોગ કર્યો. આ સમિતિએ સનદી સેવા માટે પંચની સ્થાપના, જ્વલંત શૈક્ષણિક કારકિર્દી ધરાવતા યુવાધનની પસંદગી અને જીવનભરની કારકિર્દી જેવાં ધોરણો રજૂ કર્યાં. આ ભલામણો દ્વારા સનદી સેવાનાં પાયાનાં લક્ષણો ઊપસ્યાં અને આ પ્રકારનાં લક્ષણો ધરાવતા ઉમેદવારોની ભરતી કરવાનો ખ્યાલ સ્પષ્ટ બન્યો. જોકે સમિતિનો હેતુ આ ભલામણો દ્વારા લાગવગશાહી હઠાવવાનો હતો.

સમિતિનો આ અભિગમ આવશ્યક છતાં નકારાત્મક લેખાયો, જેની મોટી મર્યાદાઓ હતી. 1875 અને તે પછી 1931 સુધી નિમાયેલા પ્લે ફૅર પંચ, રીડલે પંચ, ટૉમલીન પંચ વગેરેએ વિધેયાત્મક અભિગમની ભલામણ કરી; જેમાં ઉમેદવારોની કાર્યક્ષમતા, પર્યાપ્તતા, જાહેર સેવાની ભાવના જેવાં વિવિધ પાસાંઓનો સમાવેશ થવા લાગ્યો. આ સંદર્ભમાં આ પંચોનું પ્રદાન નોંધપાત્ર હતું, જેને લીધે સનદી સેવા વિધેયાત્મક સ્વરૂપ પામી.

સનદી સેવાના ક્ષેત્રે અમેરિકાનું પ્રદાન કર્મચારી જૂથ વહીવટ (personnel administration) અંગે છે. 1935માં ‘કમિશન ઑવ્ ઇન્ક્વાયરી ઑન પબ્લિક સર્વિસ પર્સોનેલે’ સનદી સેવાને ‘કારકિર્દી-સેવા’ તરીકે રજૂ કરી. કારકિર્દી-સેવાની આવી વિભાવના મુજબ ઉમેદવારોની ભરતી સમગ્ર કારકિર્દીની દૃષ્ટિએ થતી હોય, તેમજ તેજસ્વી યુવાધનની ભરતી નાની વયે કરવામાં આવે, જે ઊંચી ગ્રહણશક્તિ અને નિર્ણયશક્તિ ધરાવતું હોય. સેવામાં સંવૃત બઢતી પ્રથા (closed promotion system) યોજવામાં આવે, જેથી ભરતી પામેલા ઉમેદવારોને બઢતી મેળવી વિકાસ સાધવાની તક સાંપડે. વળી આ સેવાના કર્મચારી જૂથને ઊંચું વેતન, સલામતી અને સામાજિક પ્રતિષ્ઠાનો લાભ મળે તેવી જોગવાઈ પણ પંચે વિચારી હતી.

ત્યારબાદ વિવિધ દેશોની સ્થળ અને કાળની જરૂરિયાત અનુસાર સનદી સેવાની આ વિભાવનાનો ઘણો વિકાસ થયો. તેનાં મુખ્ય લક્ષણો આ મુજબ ગણાવી શકાય : 1. સેવકોની ભરતી સ્વાયત્ત કે તટસ્થ પંચ દ્વારા થાય. 2. આ માટે સ્પર્ધાત્મક પરીક્ષાઓ યોજી, સમગ્ર સમાજના તેજસ્વી યુવાધનને વિકસવાની તક અપાય તેમજ માત્ર ગુણવત્તાના ધોરણે ભરતી કરાય. 3. સનદી સેવા વિશિષ્ટ વ્યવસાય હોવાથી વહીવટી કાર્યોની તાલીમ આપવામાં આવે. 4. વહીવટી શ્રેણીસ્તૂપમાં સનદી સેવા સ્થિર અને સાતત્ય ધરાવતો હિસ્સો છે. 5. આથી સરકારો બદલાય છતાં સનદી સેવા રાજકીય પ્રવાહોથી અલિપ્ત રહે અને તેમની અલિપ્તતા સરકારોને સ્થિરતા બક્ષે. 6. સનદી સેવા રાજકીય રીતે તટસ્થ હોય, જેથી કોઈ પણ પક્ષ સત્તા પર આવે, પરંતુ તેનું કાર્ય સરકારે ઘડેલી નીતિઓનો વફાદારીપૂર્વક અમલ કરવાનું જ રહે. 7. તટસ્થતાના આ સિદ્ધાંતના સમર્થન રૂપે અનામિતા(anonymity)નો સિદ્ધાંત સ્વીકારવામાં આવ્યો છે, જેનો અર્થ એ છે કે સનદી સેવાનાં કાર્યોની અંતિમ જવાબદારી રાજકીય વર્ગને કે મંત્રીને હસ્તક હોય, નહિ કે સનદી સેવાના અમલદારને હસ્તક. આ વિચારો કાર્મિક વહીવટમાં વ્યાપક સ્વીકૃતિ પામ્યા અને સનદી સેવાને રાજ્યવહીવટમાં ઊંચું સ્થાન પ્રાપ્ત થયું.

વીસમી સદીના મધ્યકાળ સુધી ઉપર તપાસ્યો તેવો સામાન્ય સનદી સેવા કે એકીકૃત સિવિલ સેવાનો ખ્યાલ પ્રાધાન્ય ધરાવતો હતો; જેનો અર્થ એ હતો કે સનદી સેવાની તાલીમ લીધેલ સેવક રેલવે-સેવા, પોલીસ-સેવા, મહેસૂલી-સેવા કે અન્ય કોઈ પણ વહીવટી સેવામાં કામ કરવા શક્તિમાન છે. આવી સેવાઓ એકીકૃત સનદી સેવા તરીકે પણ ઓળખાતી રહી છે. 1950 પછીના ગાળા દરમિયાન વિશેષીકરણના પ્રવાહો પ્રબળ બનવા લાગ્યા અને વિશેષજ્ઞ સનદી સેવાનો ખ્યાલ આકાર ધારણ કરવા લાગ્યો. તે અનુસાર વૈજ્ઞાનિક કે ટેક્નિકલ પ્રકારની, આર્થિક પ્રકારની અને કાર્યાનુસારી સનદી સેવા વિકસવા લાગી. વિદેશ-સેવા, પોલીસ-સેવા કે વન-સેવા આ પ્રકારની વિશેષજ્ઞતા-આધારિત સનદી સેવાનાં ઉદાહરણો છે. તેમાં કોઈ એક વ્યવસાય કે કાર્યને કેન્દ્રમાં રાખી તેના સંદર્ભમાં સનદી સેવા વિકસાવાય છે.

વાસ્તવમાં વર્તમાન સમયમાં રાજ્ય પોતાની જરૂરિયાત અનુસાર બંને પ્રકારની સનદી સેવાઓ પ્રયોજે છે. આમ નિષ્ઠાવાન, તાલીમી અને બુદ્ધિશાળી કર્મચારીઓ વહીવટને ગતિ પૂરી પાડે છે. વિશિષ્ટ આવડત ધરાવતા કર્મચારી દ્વારા સરકાર ચાહે તો પ્રજાને સ્વચ્છ અને કાર્યક્ષમ વહીવટ પૂરો પાડવા શક્તિમાન થાય છે. આ પ્રકારના રાજ્યવહીવટ દ્વારા પ્રજા રાજ્યના અસ્તિત્વની અને સત્તાની અનુભૂતિ કરે છે.

રક્ષા મ. વ્યાસ