પ્રધાનમંડળ

પ્રધાનમંડળ : સંસદીય લોકશાહીમાં સરકારનો સૌથી અગત્યનો અને સર્વોચ્ચ વહીવટી એકમ. લોકશાહી પદ્ધતિમાં કારોબારીનાં કાર્યો સવિશેષ મહત્વનાં હોય છે. કાર્યો કરવાની તેની પદ્ધતિના આધારે લોકશાહીના બે પેટાપ્રકાર પડે છે : સંસદીય લોકશાહી અને પ્રમુખીય લોકશાહી. સંસદીય લોકશાહીને ઓળખવાનો એક માપદંડ તેની પ્રધાનમંડળપ્રથા છે. તે સરકારનો ધરીરૂપ એકમ છે. ઘણી વાર ‘પ્રધાનમંડળ’ આ શબ્દ સમગ્ર કારોબારીના અર્થમાં વપરાય છે. વાસ્તવમાં પ્રધાનમંડળ એટલે વડાપ્રધાન અને તેની સૌથી નજીકના, પ્રથમ વર્તુળ રચતા સાથી પ્રધાનો, જેઓ કારોબારીનો ધરીરૂપ હિસ્સો છે. અંગ્રેજીમાં તેના માટે ‘કૅબિનેટ’ શબ્દ છે. કૅબિનેટના સભ્યો ઉપરાંત વિવિધ કક્ષાએ કામ કરતા વડાપ્રધાનના અલગ અલગ કક્ષાના સાથીઓથી બનતો સમગ્ર એકમ તે મંત્રીમંડળ કહેવાય. મંત્રીમંડળ મુખ્યત્વે ચાર કક્ષામાં કામ કરે  છે : (ક) પ્રધાનમંડળકક્ષાએ, (ખ) રાજ્યકક્ષાએ, (ગ) નાયબકક્ષાએ અને (ઘ) સંસદીય કક્ષાએ.

પ્રધાનમંડળ એક સંસ્થા તરીકે બ્રિટિશ સંસદીય પદ્ધતિની પેદાશ છે. રાજાશાહીના યુગમાં રાજાની સલાહ માટેની સંસ્થા ‘ક્યુરિયા રેજીસ’ હતી. તેમાંથી ‘પ્રિવી કાઉન્સિલ’ વિકસી. આ કાઉન્સિલના કેટલાક સભ્યોની સલાહ લઈને રાજા શાસન ચલાવતો. આ સલાહકારજૂથ રાજા દ્વારા લેવાતા નિર્ણયોની પ્રક્રિયામાં નોંધપાત્ર ભૂમિકા ભજવતું. કાળક્રમે તે વધુ ને વધુ મહત્વનો એકમ બનતો ગયો અને કૅબિનેટ તરીકે ઓળખાતો થયો.

‘કૅબિનેટ’ શબ્દની વ્યુત્પત્તિ અંગે ત્રણ જુદા જુદા ખ્યાલો પ્રચલિત છે : (1) રાજાના આ સલાહકારોની બેઠકો કંઈક ગુપ્ત રીતે કૅબિન જેવા નાના સ્થાનમાં મળતી. આથી કૅબિનમાં બેસી સલાહ આપતું જૂથ તે ‘કૅબિનેટ’ ગણાયું. (2) એક માન્યતા એવી છે કે રાજા ચાર્લ્સ બીજાએ (1660થી 1685) સલાહ માટે વૈયક્તિક રીતે પોતાના પાંચ ગાઢ મિત્રોને પસંદ કર્યા, જેમનાં નામ અનુક્રમે ક્લીફર્ડ, આરલિંગ્ટન, બકિંગહામ, એશ્લે અને લૌડરડેલ હતા. આ પ્રત્યેક નામના પ્રથમાક્ષરોથી ‘CABAL’  શબ્દ બન્યો, જે આગળ જતાં કૅબિનેટ તરીકે પ્રચલિત બન્યો. (3) કેટલાક શક્તિશાળી લોકો એક કૅબિનમાં એકઠા થઈ રાજાને ઉથલાવવાનું કાવતરું કરતા. આ અર્થમાં રાજાના શક્તિશાળી પ્રતિસ્પર્ધીઓની ચંડાળ-ચોકડી કૅબિનેટ તરીકે ઓળખાતી હતી. આજે વપરાતા પ્રધાનમંડળ શબ્દમાં આવી કેટલીક અર્થચ્છાયાઓ સમાયેલી છે.

પ્રધાનમંડળ-પ્રથાનો સ્પષ્ટ અને ચોક્કસ વિકાસ બ્રિટનમાં થયેલી 1688ની રક્તવિહીન ક્રાંતિથી થયો. 1701ના ઍક્ટ ઑવ્ સેટલમેન્ટથી આ પ્રથાએ ચોક્કસ આકાર ધારણ કર્યો. રાજા વિલિયમ ત્રીજા(1650થી 1702)એ પોતના પ્રધાનમંડળમાં સાથી તરીકે માત્ર વ્હીગ પક્ષના સભ્યોનો જ સમાવેશ કર્યો અને એથી પ્રધાનમંડળમાં એક જ પક્ષના સભ્યો હોય તેવી પરંપરાનો પ્રારંભ થયો.

પ્રધાનમંડળની બેઠકોમાં રાજા જ્યૉર્જ પહેલો (1660–1727) અવારનવાર ગેરહાજર રહેતો; આથી તેણે પોતાના પ્રતિનિધિ તરીકે પાર્લમેન્ટમાં પ્રભુત્વ ધરાવતા પક્ષના નેતા વૉલપૉલને નીમ્યો, જે પ્રધાનમંડળની બેઠકોનું સંચાલન કરતો અને મહત્વના તમામ નિર્ણયો લેતો. આમ સત્તાનો દોર વડાપ્રધાનહસ્તક રહેવા લાગ્યો. લાંબે ગાળે આ રીતભાતમાંથી પ્રધાનમંડળ-પ્રથા અને વડાપ્રધાનનો હોદ્દો ઊભાં થયાં. રાજકીય જીવનમાં સર્વોચ્ચ સંસ્થા તરીકે પ્રધાનમંડળ સર્વસ્વીકૃત બન્યું. તે બ્રિટિશ રાજકારણની અને રાજકીય વ્યવહારની ધરીરૂપ સંસ્થા બન્યું. સમયના વહેણની સાથે સાથે આ સંસ્થા ઘડાઈ હોવાથી તે અંગેના લેખિત નિયમો ઓછા છે, તેમજ તેની રચના અને કામગીરીના નિયમો વિશે એ પરંપરા યા પરિપાટી પર આધારિત છે.

‘છાયા પ્રધાનમંડળ’ નામથી ઓળખાતું ઘટક તેની વિશેષ પરંપરા રૂપે ઊપસી આવ્યું છે. બ્રિટિશ સંસદમાં ધીમે ધીમે વિરોધપક્ષનું સ્થાન અને કાર્ય નિશ્ચિત બન્યાં. પરિણામે માન્ય વિરોધપક્ષ પોતાનું પ્રધાનમંડળ રચીને તૈયાર રહેતો, જેથી સત્તા પરનું પ્રધાનમંડળ પદભ્રષ્ટ થાય ત્યારે તાબડતોબ વિરોધપક્ષ નવી સરકાર રચી શકે. વિરોધપક્ષનું આવું પૂર્વતૈયારીવાળું પ્રધાનમંડળ ‘છાયા પ્રધાનમંડળ’ (shadow cabinet) તરીકે ઓળખાય છે.

પ્રધાનમંડળ-પ્રથા અને પ્રમુખીય પ્રથા બંનેનો બાંધો અને સિદ્ધાંતો એકબીજાથી સાવ નોખાં છે. પ્રમુખીય પદ્ધતિમાં પ્રધાનમંડળ જેવી સંસ્થા હોતી નથી. પ્રમુખના સાથીઓની પસંદગીમાં પક્ષનું ધોરણ કામ કરતું નથી. જવાબદારીનું ધોરણ પણ તેમાં અંશત: જ કામ કરે છે. વળી પ્રમુખ ધારાસભાથી સ્વતંત્ર રીતે કામ કરે છે. આમ, પ્રમુખીય પ્રથાનું સ્વરૂપ પ્રધાનમંડળ-પ્રથાથી તદ્દન ભિન્ન છે.

પ્રધાનમંડળ-પ્રથાના સિદ્ધાંતો :  1. સમગ્ર પ્રધાનમંડળની રચના પ્રજા દ્વારા ચૂંટાયેલા પ્રતિનિધિઓના – નીચલા ગૃહમાંથી જ કરવામાં આવે અને તેમાં પણ નીચલા ગૃહમાં બહુમતી ધરાવતો પક્ષ જ પ્રધાનમંડળ રચી શકે છે. દા.ત., બ્રિટનમાં આમસભા(House of Commons)માં બહુમતી ધરાવતો પક્ષ અને ભારતમાં લોકસભામાં બહુમતી ધરાવતો પક્ષ પ્રધાનમંડળની રચના કરી શકે. ગૃહમાં બહુમતી મેળવતા પક્ષના નેતાને કારોબારીના વડા પ્રધાનમંડળ રચવા આમંત્રણ આપે છે. શિરસ્તા અનુસાર બહુમતી પક્ષનો નેતા વડાપ્રધાન બને છે અને તે સામાન્ય રીતે પોતાના પક્ષના ચૂંટાયેલા સભ્યોમાંથી કેટલાકને પ્રધાનમંડળમાં સ્થાન આપે છે. માત્ર અપવાદ રૂપે જ અન્ય ગૃહમાંથી પ્રધાનમંડળનો સભ્ય પસંદ કરવામાં આવે છે. ક્વચિત્ એક પણ ગૃહની સભ્ય ન હોય તેવી વ્યક્તિ પણ પ્રધાનમંડળમાં પસંદગી પામે તો તેણે અમુક સમયના (સાધારણ રીતે છ માસમાં) કોઈ પણ ગૃહના સભ્ય બનવું પડે છે. સંસદની મુદત જેટલાં વર્ષની હોય છે, તેટલાં વર્ષની મુદત સામાન્ય રીતે પ્રધાનમંડળની હોય છે.

2. પ્રધાનમંડળ પોતાનાં તમામ કાર્યો માટે સંસદના નીચલા ગૃહને જવાબદાર હોય છે; મતલબ કે, ગૃહનો વિશ્વાસ હોય ત્યાં સુધી જ પ્રધાનમંડળ સત્તા પર રહી શકે છે. 1742માં ગૃહનો વિશ્વાસ ગુમાવતાં બ્રિટિશ વડાપ્રધાન રૉબર્ટ વૉલપૉલે રાજીનામું આપેલું. ત્યારથી આ પરંપરા શરૂ થઈ અને ક્રમશ: ર્દઢ બનતી ગઈ. આમ, ગૃહના વિશ્વાસ પર પ્રધાનમંડળનું આયુષ્ય નભે છે. સંસદ અને ખાસ તો નીચલું ગૃહ વિવિધ દરખાસ્ત (અવિશ્વાસની દરખાસ્ત કે નાણાકીય કાપની દરખાસ્ત) દ્વારા પ્રધાનમંડળમાં અવિશ્વાસ વ્યક્ત કરે તો પ્રધાનમંડળે રાજીનામું આપી દેવું પડે છે. અન્યથા સંસદનું નીચલું ગૃહ બરખાસ્ત થાય ત્યારે પ્રધાનમંડળ આપોઆપ બરખાસ્ત થાય છે.

3. પ્રધાનમંડળ ધારાસભા પ્રત્યે સંયુક્ત જવાબદારી ધરાવે છે. કોઈ પણ એક ખાતાના કે પ્રધાનના, કોઈ એક વિભાગના કે સમગ્ર પ્રધાનમંડળના નિર્ણય માટે સૌ પ્રધાનો સંસદને સહિયારા, સંયુક્ત રીતે જવાબદાર ગણાય છે. સમગ્ર પ્રધાનમંડળની કામગીરી આ સહિયારી સંયુક્ત જવાબદારીના આધારે ચાલે છે. આથી કેટલીક વાર એવું બને છે કે એક પ્રધાન જવાબદાર હોય, છતાં આખા પ્રધાનમંડળને રાજીનામું આપવું પડે છે. આમ સમગ્ર પ્રધાનમંડળ સાથે તરે છે યા સાથે ડૂબે છે.

4. ચોથો મહત્વનો સિદ્ધાંત પ્રધાનમંડળની ગુપ્તતાનો છે. પ્રધાનમંડળ સમક્ષના પ્રશ્નો અંગે સૌ સાથીઓ મુક્ત અને નિર્બંધ ચર્ચા કરતા હોય છે, જેમાં સાથી પ્રધાનો નિર્ભીક રજૂઆત કરી પોતાનાં મંતવ્યો સ્પષ્ટ કરે છે. આવાં મંતવ્યો, અભિપ્રાયો કે વિચારો તેમજ સમગ્ર બેઠકની કાર્યવાહી ગુપ્ત રહે છે. આમ બને તો જ પ્રશ્નોની મુક્ત ચર્ચાવિચારણા કરી શકાય. આથી પ્રધાનમંડળની કાર્યવહી અને પ્રધાનોના અભિપ્રાયો અંગે ગુપ્તતા સેવવામાં આવે છે.

કામગીરી : પ્રધાનમંડળ ધરીરૂપ એકમ હોઈ સંસદીય લોકશાહીમાં તે સરકારનું નેતૃત્વ કરે છે, તો બીજી તરફ તે સંસદ અને કારોબારીને જોડતા સેતુનું કામ કરે છે. સંસદમાંથી પ્રધાનમંડળનું સર્જન થાય છે અને સંસદના પીઠબળે સરકારનો સૌથી શક્તિશાળી એકમ બની ખુદ સંસદને અને તે દ્વારા દેશને નેતૃત્વ પૂરું પાડીને લોકો પ્રત્યેની જવાબદારી અદા કરે છે. આમ પ્રજા દ્વારા ચૂંટાઈને અંતે પ્રજા પ્રત્યે નિષ્ઠા વ્યક્ત કરતું પ્રધાનમંડળ લૌકિક જવાબદારીના વર્તુળને પૂર્ણ બનાવે છે તથા જવાબદાર લોકશાહીને સાર્થક કરે છે. સરકારના શક્તિશાળી એકમ તરીકે વિવિધ વિષયો અંગે નીતિઓ ઘડવાનું તેમજ નીતિઓનો હેતુપૂર્વક અમલ થાય તે જોવાનું કાર્ય પ્રધાનમંડળનું છે. એમાંયે, આર્થિક નીતિઓનું ઘડતર અને અંદાજપત્રની રજૂઆત સૌથી અગત્યની બાબત ગણાય છે, કારણ કે તે દ્વારા પ્રધાનમંડળ સરકારની ભાવિ દિશા અને આર્થિક કાર્યક્રમોનો પરિચય આપે છે.

પ્રધાનમંડળ સંસદની બેઠકો બોલાવે છે ત્યારે તેની સમયમર્યાદા નક્કી કરે છે. નીચલા ગૃહમાં બહુમતી પક્ષ વતી તે ખરડા રજૂ કરે છે અને તે મંજૂર થાય તેનું ધ્યાન રાખે છે. મહત્વની તમામ નિમણૂકો પ્રધાનમંડળ સાથે સલાહ-મસલતથી જ કરવામાં આવે છે. વાસ્તવમાં કારોબારીના વડા દ્વારા કરવામાં આવતી નિમણૂકો પ્રધાનમંડળ જ કરે છે અને કારોબારીના વડા તેને સંમતિની મહોર મારે છે. આમ, કારોબારીની વ્યાપક અને વિશાળ સત્તાઓ પ્રધાનમંડળ ભોગવે છે અને તે એકમાત્ર ‘કર્તાહર્તા’ સંસ્થા બની રહે છે.

પાશ્ચાત્ય લોકશાહી દેશોમાં પ્રથમ અને બીજા વિશ્વયુદ્ધના કારણે પ્રધાનમંડળનાં કાર્યોનું ફલક વિસ્તર્યું તેમજ તેની સત્તાઓમાં અનેકગણો વધારો થયો. વિકસતા દેશોમાં વિકાસની જરૂરિયાત અને કલ્યાણરાજ્યના અભિગમને લીધે પ્રધાનમંડળનાં કાર્યો અને સત્તાઓમાં અમાપ વધારો થયો છે. આને લીધે પ્રધાનમંડળને લગભગ સરમુખત્યાર જેવી સત્તાઓ સુધી પહોંચાડી દીધું છે. પરિણામે સંસદ, સાથીઓ અને પક્ષને અવગણીને પોતાની ઇચ્છા મુજબ નિર્ણય લઈ શકે એવી ભૂમિકા તે દાખવતું થયું છે. પ્રધાનમંડળના આવા વલણને ‘પ્રધાનમંડળની સરમુખત્યારશાહી’ના શબ્દપ્રયોગથી ઓળખવામાં આવે છે. આવા શબ્દપ્રયોગમાં ઉપાલંભ અને વ્યંગ બંને ભળેલાં છે. લોકશાહીના હિતચિંતકો પ્રધાનમંડળની આવી ભૂમિકાથી ચિંતિત છે. જોકે પ્રધાનમંડળ પર અંકુશો પણ અનેક છે અને તેમાંયે સૌથી મોટો અંકુશ તો પ્રજામત છે. ફરી ચૂંટણી થતાં પ્રજા જે તે પક્ષની સરકાર રાખવી કે નહિ તેનો નિર્ણય કરી શકે છે.

પ્રધાનમંડળના આ વર્તુળનું કેન્દ્રબિંદુ વડાપ્રધાન હોય છે. સહજ રીતે જ તમામ નિર્ણયોમાં નીતિઓના ઘડતરમાં અને નિમણૂકોમાં તેમની ઇચ્છા ભારે વગ ધરાવે છે. શક્તિશાળી વડાપ્રધાન દેશને એક મોટી છલાંગ ભરાવી શકે છે. બ્રિટનમાં બીજા વિશ્વયુદ્ધ સમયે વડાપ્રધાન વિન્સ્ટન ચર્ચિલનું નેતૃત્વ આ માટેનું એક નમૂનારૂપ ઉદાહરણ છે. ભારતમાં જવાહરલાલ નેહરુનું વડાપ્રધાન તરીકેનું નેતૃત્વ દેશના આર્થિક વિકાસ અને દૂરંદેશીને પ્રતિબિંબિત કરે છે. આમ, વડાપ્રધાન સમગ્ર પ્રધાનમંડળની ધરીનું કેન્દ્રબિંદુ છે. પ્રધાનમંડળની ટીમનો એ શ્રેષ્ઠતમ ખેલાડી છે. એ એવો સુકાની છે જે દીર્ઘર્દષ્ટિપૂર્વક રાજકીય નીતિઓના દાવપેચ અને ગૂંચમાંથી રસ્તો કાઢી પોતાનો આગવો અભિગમ દાખવે છે.

ભારતીય સંદર્ભ : ઇંગ્લૅન્ડના પ્રભાવ હેઠળ ભારતે પોતાની સ્વાતંત્ર્યલડત દરમિયાન સંસદીય પદ્ધતિની લોકશાહી માન્ય રાખેલી અને 1935ના પ્રાંતિક સ્વાયત્તતા ધારા હેઠળ, કૉંગ્રેસ પક્ષે ભારતનાં વિવિધ રાજ્યોમાં પ્રધાનમંડળો રચેલાં. સ્વતંત્રતા પછી બંધારણીય રીતે આપણે સંસદીય લોકશાહી અને સમવાયતંત્રી પ્રથાનો સ્વીકાર કર્યો છે. કેન્દ્રીય કક્ષાએ કેન્દ્ર સરકારનું પ્રધાનમંડળ અને રાજ્યકક્ષાએ રાજ્ય સરકારોનાં પ્રધાનમંડળો કામ કરે છે.

આ સંદર્ભમાં વડાપ્રધાનનું પદ વિવિધ ચડાવ-ઉતારમાં કસોટીની એરણે મુકાયું છે, જેણે કેટલાક વિશિષ્ટ શબ્દપ્રયોગોને જન્મ આપ્યો છે. જવાહરલાલ નેહરુના કાર્યકાળ દરમિયાન આયોજન પંચ એવી મહત્વની સંસ્થા બની ગયેલું કે જે પ્રધાનમંડળના નિર્ણયોને પણ બદલાવી શકતું યા પોતાના નિર્ણયો અનુસાર પ્રધાનમંડળની નીતિઓનું ઘડતર કરાવવામાં કામિયાબ રહેતું. તેથી તે સમયે ‘સર્વોપરી પ્રધાનમંડળ’ એવો એક શબ્દપ્રયોગ વ્યાપકપણે ચાલતો હતો. એ જ રીતે 1962ના ચીનના આક્રમણ સમયે નીમવામાં આવેલ કટોકટી સમિતિના નિર્ણયો અત્યંત પ્રભાવક રહેલા અને તેને ‘આંતરિક પ્રધાનમંડળ’ તરીકે ઓળખવામાં આવેલ. એ જ રીતે 1966માં ઇંદિરા ગાંધીની વડાપ્રધાન તરીકે વરણી થઈ. તેમના કાર્યકાળ (1968–84) દરમિયાન પ્રધાનમંડળના નિર્ણયોને બાજુ પર હડસેલી તેમના અંતરંગ સાથીઓ જે નિર્ણયો લેતા તે માન્ય રહેતા. આ અંતરંગ સાથીઓને વડાપ્રધાન સાથે, અત્યંત નિકટના સંબંધો હતા; જેઓ વડાપ્રધાનના સરકારી નિવાસમાં પણ ગમે ત્યારે પ્રવેશીને પ્રધાનમંડળની નીતિઓ વિશે વિચારણા કરી શકતા અને એથી તેના માટે ‘કિચન કૅબિનેટ’ શબ્દપ્રયોગ ચલણી બનેલો. આમ વડાપ્રધાનની ભૂમિકા પ્રધાનમંડળની કાર્યવહીમાં કેન્દ્રીય સ્થાને હોય છે.

ભારતમાં પ્રધાનમંડળની રચનામાં સમવાયતંત્રી લક્ષણો સ્પષ્ટ રીતે દેખાય છે; જેમ કે, સંઘના પ્રત્યેક રાજ્યને પ્રતિનિધિત્વ સાંપડે એટલા માટે પ્રધાનમંડળની રચનામાં ગુણવત્તાનાં ધોરણોમાં બાંધછોડ કરીને પણ દરેક રાજ્યનો પ્રતિનિધિ લેવામાં આવે છે. સ્વાતંત્ર્યના આરંભકાળે સ્વીકારેલાં સંસદીય પદ્ધતિનાં ધોરણો વિવિધ ક્ષેત્રે આજે શિથિલ બની રહ્યાં છે. એવી જ શિથિલતા પ્રધાનમંડળનાં ધોરણો અંગે પણ હવે પ્રવર્તમાન થઈ રહેલી જણાય છે. સંયુક્ત જવાબદારી સ્વીકારવાની બાબતમાંયે કેટલીક વાર કેન્દ્રસ્થ વ્યક્તિઓ પાછી પાની કરતી હોય છે. આથી પ્રધાનમંડળમાં જોવા મળતી સત્તા અને જવાબદારીની સમતુલા ખોરવાય છે.

રક્ષા મ. વ્યાસ