અધિકારિત વિધાન

અધિકારિત વિધાન (delegated legislation) : સંસદ અથવા ધારાસભાએ અધિકારિત કરેલી સત્તાની રૂએ વહીવટી ખાતા દ્વારા થતું ગૌણ ધારાકીય કાર્ય.

અધિકારિત વિધાનનો ખ્યાલ સંસદે અપનાવેલ કાર્યપ્રથાના સંદર્ભમાં અમલમાં આવે છે. આ પ્રથા દ્વારા સંસદ અથવા ધારાસભા તેની કાયદાઘડતરની સત્તા વહીવટી ખાતાને સુપરત કરે છે. ભારતમાં રાજ્ય ‘કલ્યાણ રાજ્ય’ બનતાં તેનું કાર્યક્ષેત્ર વિસ્તૃત બનતું જાય છે. સ્વાતંત્ર્ય પહેલાં જ્યારે રાજ્ય ‘પોલીસરાજ્ય’ હતું ત્યારે તેનું કાર્યક્ષેત્ર સીમિત હતું અને તેથી આ પ્રશ્નનું ખાસ મહત્વ ન હતું. તે સમયે ધારાસભા અને કારોબારી વચ્ચે સ્પષ્ટ ભેદરેખા હતી. આધુનિક સમયમાં ધારાસભા અને કારોબારીને ચુસ્ત રીતે અલગ રાખવાનું શક્ય નથી. સરકારનાં કાર્યોમાં વધારો થતાં ધારાસભાનું કાર્ય કદ અને ટૅકનિકલ ગૂંચની દૃષ્ટિએ વિસ્તૃત બનવા પામ્યું છે. સતત વધતા જતા ધારાકીય ઘડતરના બોજને પરિણામે હવે ધારાસભા પાસે વિશાળ સંખ્યામાં આવતા ખરડાઓ ઉપર તપાસ કરવાનો સમય અને સંસદસભ્યો પાસે જરૂરી ટૅકનિકલ જ્ઞાન પણ ન હોય. પરિણામે અધિકારિત વિધાનની પ્રથાનો વિકાસ થયો છે. હવે સંસદ માત્ર કાયદાનું હાડપિંજર ઘડે છે અને તેના અમલ માટે જરૂરી નિયમો અને અધિનિયમો ઘડવાની સત્તા જે તે ખાતાના પ્રધાન અથવા વહીવટી તંત્રને સુપરત કરે છે. કાયદામાં માત્ર માર્ગદર્શક કાનૂની જોગવાઈઓ જ કરવામાં આવે છે. વહીવટને લગતા જરૂરી નિયમો બનાવી લેવાની સત્તા જે તે ખાતાને આપવામાં આવે છે. સંસદ દ્વારા કારોબારી કે વહીવટી ખાતાને જે ધારાકીય કાર્ય સોંપવામાં આવે છે તેને અધિકારિત વિધાન અથવા ગૌણ ધારાકીય કાર્ય તરીકે ઓળખવામાં આવે છે.

સંસદ સર્વોપરિ હોઈ તે ઇચ્છે તેને સત્તા આપી શકે છે અને સોંપેલ સત્તા પાછી લઈ શકે છે. સામાન્ય રીતે અધિકારિત વિધાન કાયદાની જોગવાઈઓનો અમલ કરાવવા માટેની ગૌણ બાબતોને સ્પર્શે છે; જોકે એવા પણ દાખલા છે, જેના દ્વારા સંસદના કાયદામાં સુધારા કરવાની, કરવેરાનાં ધારાધોરણો નક્કી કરવાની તેમજ કોઈ ગુના અંગે શિક્ષા નક્કી કરવાની વગેરે જેવી અગત્યની સત્તાઓ પણ આપવામાં આવી હોય. આ રીતે ઘડવામાં આવેલા નિયમોને કાનૂની પીઠબળ હોય છે. જો તે મૂળ કાયદાની જોગવાઈઓની વિરુદ્ધ જતા હોય તો તેને અદાલતમાં પડકારી શકાય છે.

પ્રો. હેરલ્ડ લાસ્કીના મંતવ્ય પ્રમાણે અધિકારિત વિધાનની પ્રથા નવી નથી. કમિટી ઑન મિનિસ્ટ્રીઝ પાવર્સ, 1932ના અહેવાલમાં જણાવ્યા મુજબ તે ચૌદમી સદીમાં પણ અસ્તિત્વ ધરાવતી હતી. વાસ્તવિક રીતે અઢારમી સદીમાં શરૂ થયેલી આ પ્રથા ઓગણીસમી સદીમાં વધુ સ્વીકાર્ય બનતી ગઈ અને 1870 પછી તે સર્વસ્વીકૃત બની હતી. શરૂઆતમાં આ પ્રથાનો અમલ સ્થાનિક સરકાર કે જાહેર સેવાઓ માટેનાં સાહસો પૂરતો સીમિત હતો. બ્રિટનમાં 1848માં સ્થાપવામાં આવેલ જનરલ બૉર્ડ ઑવ્ હેલ્થથી તેની શરૂઆત થઈ. અમેરિકામાં તેની શરૂઆત 1887માં સ્થાપવામાં આવેલ ઇન્ટરસ્ટેટ કૉમર્સ કમિશનથી થઈ હતી. આ બંને દેશોમાં સત્તાનું પ્રતિનિધાન (representation) વહીવટી શાખાઓને કરવામાં આવેલું છે. અમેરિકામાં તો નિયમિત ખાતાકીય સંગઠનોથી અલગ નિયંત્રણ કમિશનોની સ્થાપના દ્વારા પણ આ કાર્યપ્રથા અપનાવવામાં આવી છે. બ્રિટનમાં 1906 પછી સરકારને ઘણી અધિકારિત સત્તાઓ સુપરત કરવામાં આવી હતી, જેના દ્વારા વહીવટી ખાતાંઓએ નિયમો અને અધિનિયમોનું ઘડતર કરવાની વિશાળ સત્તા પ્રાપ્ત કરી હતી. 1925ના Rating and Valuation Act દ્વારા ખાતાના પ્રધાનને આદેશો બહાર પાડવાની અને જરૂરી લાગે તે પગલાં લેવાની જ માત્ર સત્તા આપવામાં આવી નહોતી; પણ તેથી વિશેષ, હુકમોનો અમલ કરવા માટે જરૂરી કે તાકીદનાં લાગે તેવાં પગલાં ભરવા કાયદાની જોગવાઈઓમાં ફેરફાર કરવાની સત્તા પણ આપવામાં આવી હતી. 1920ના ઇમરજન્સી પાવર્સ ઍક્ટ દ્વારા ઔદ્યોગિક ઝઘડા દરમિયાન આવશ્યક ચીજવસ્તુઓની જાળવણી માટે ઘણી જ વિશાળ સત્તાઓ સરકારને આપવામાં આવી હતી.

અધિકારિત વિધાનની પ્રથાનો અમલ આ રીતે સમયની માંગ પ્રમાણે વધતો ગયો છે. 1927માં બ્રિટનની સંસદે પસાર કરેલા 43 કાયદાઓ હેઠળ વહીવટી ખાતાંઓએ 1349 આદેશો બહાર પાડ્યા હતા. 1945માં નિયમો અને અધિનિયમોની સંખ્યા વધીને 1709 જેટલી થઈ હતી. આનાથી આગળ વધીને હવે સંસદ કાયદા દ્વારા ખાતાના પ્રધાનને માત્ર આદેશો બહાર પાડવાની અને જરૂરી જણાય તે બધું જ કરવાની સત્તા આપતી નથી પણ ધારામાં હેન્રી આઠમાએ કરેલી જોગવાઈ દ્વારા આદેશોના અમલ માટે જરૂરી લાગે તો કાયદાની જોગવાઈઓમાં ફેરફાર કરવાની સત્તા પણ આપે છે. ધારા દ્વારા એમ જણાવવામાં આવે છે કે ખાતાના પ્રધાનનો નિર્ણય અંતિમ ગણવામાં આવશે ત્યારે એનો અર્થ એવો થાય છે કે ખાતામાં જે સનદી અધિકારી વહીવટી કાર્ય કરે છે તે અદાલતી કાર્યવાહીથી પર છે અને તે વહીવટી અધિકારી પોતે જ ન્યાયાધીશ છે. આ દૃષ્ટિએ અધિકારિત વિધાનની પ્રથાએ ગંભીર સ્વરૂપ ધારણ કર્યું છે. આમ છતાં આ પ્રથાની અનિવાર્યતા માટે ઘણું કહેવામાં આવે છે. આધુનિક સમયમાં હવે કલ્યાણ રાજ્ય હેઠળ ‘પારણાથી સ્મશાન’ સુધીની સેવાઓની માંગણી રાજ્ય પાસે કરવામાં આવે છે અને તેથી રાજ્યનાં કાર્યોમાં વધારો થયો છે. આ માટે સંસદને ઘણા ખરડા પસાર કરવા પડે છે. પહેલાં ખરડાનું કદ નાનું રહેતું હતું. હવે સંસ્કૃતિ એટલી સંકુલ બની ગઈ છે કે દરેક ખરડાને વિસ્તૃત રીતે ઘડવો જરૂરી બને છે. ખરડાની સંખ્યા અને કદમાં થયેલા વધારાને કારણે સંસદ તેના ઉપર પૂરતું ધ્યાન આપી ન શકે તે સ્વાભાવિક છે. પરિણામે હવે સંસદ માત્ર ખરડાનું હાડપિંજર જ ઘડે છે અને ગૌણ બાબતોની પૂર્તિ કરવાનું કાર્ય કારોબારીના જે તે ખાતાને સુપરત કરે છે.

સરકારની વર્તમાન ભૂમિકાને અનુરૂપ જરૂરી વિસ્તૃત નિયમનો ઘડવા માટે આવશ્યક માહિતી અને સમય સંસદ પાસે હોતાં નથી. અધિકારિત વિધાન દ્વારા આથી જ નિયમનો ઘડવાની જવાબદારી વહીવટી ખાતાને સોંપવામાં આવે છે, જેથી તે નિરાંતે તર્કબદ્ધ રીતે પૂરતો વિચાર કરીને ઘડે. અણદેખી ઉપસ્થિત થતી બાબતોને પહોંચી વળવા વહીવટી ખાતાંઓને અમુક સત્તાઓ અધિકારિત (delegate) કરવામાં આવે છે. વળી સ્થાનિક જરૂરિયાતોને અનુરૂપ નિયમનો ઘડવાની દૃષ્ટિએ પણ અધિકારિત વિધાન જરૂરી છે. કટોકટીના સમયમાં અધિકારિત વિધાન આશીર્વાદ સમાન સાબિત થાય છે. આ પ્રથા દ્વારા સરકારને તાત્કાલિક પગલાં ભરવા માટેની સત્તાઓ આપવામાં આવે છે. યુદ્ધની કટોકટીને પહોંચી વળવા માટે બ્રિટનમાં ધ ડિફેન્સ ઑવ્ ધ રેલ્મ ઍક્ટ ઑવ્ 1914 અને ઇમરજન્સી પાવર્સ (ડિફેન્સ) ઍક્ટ 1939 અને 1940 ઘડવામાં આવ્યા હતા. આ માટે કમિટી ઑન મિનિસ્ટર્સ પાવર્સ(1932)ના મંતવ્ય મુજબ આધુનિક રાજ્યમાં એવા ઘણા પ્રસંગો આવે છે, ત્યારે તાત્કાલિક ધારાકીય પગલાં લેવાં પડે છે. આવી ઘણી જરૂરિયાતો માટે અધિકારિત વિધાન જ સરળ અને શક્ય રસ્તો છે.

અધિકારિત વિધાનના ટીકાકારો તેને સંસદીય પ્રથા માટે ઘાતક માને છે. લોકશાહીમાં પ્રજાની ઇચ્છા પ્રમાણે ધારો સંસદમાં ઘડાવો જોઈએ એ સિદ્ધાંતની આ પ્રથા હાંસી ઉડાવે છે. જો સંસદ તેને પોતાને કરવાનાં કાર્યો સરકારની બીજી શાખાને સુપરત કરી દે તો સંસદના પોતાના અસ્તિત્વનો પ્રશ્ન પણ ઉપસ્થિત થાય છે. જર્મનીમાં હિટલરે આ રીતે જ સંસદ પાસેથી સત્તાઓ પ્રાપ્ત કરી લીધી હતી. આ પ્રથાના બહોળા ઉપયોગ દ્વારા કારોબારી બધી સત્તાઓ પ્રાપ્ત કરી લે તો નાગરિક સ્વાતંત્ર્ય જોખમમાં મુકાય તેવી સંભાવના પણ ઊભી થાય છે. નિર્ધારિત ધ્યેયો હાંસલ કરવા માટે વધુ ને વધુ સત્તા હાંસલ કરવાનું વલણ અધિકારીઓ ધરાવતા હોય છે. આ રીતે નાગરિક સ્વાતંત્ર્યનો લોપ થવાની શક્યતા રહે છે.

લૉર્ડ હેવર્ટ અને રૉબ્સને આ પ્રકારનાં ભયસ્થાનો તરફ ધ્યાન દોરીને અધિકારિત વિધાનના અમલ પ્રત્યે ચિંતા વ્યક્ત કરી છે. યુદ્ધ પછીના સમયગાળામાં બ્રિટનમાં ક્રિસ્ટોફર હોલીસના પુસ્તક ‘કૅન પાર્લમેન્ટ સર્વાઇવ’’ અને કિટોનના પુસ્તક ‘ધ પાસિંગ ઑવ્ પાર્લમેન્ટ’માં એવું પ્રતિપાદન કરવામાં આવ્યું છે કે અધિકારિત વિધાનને પરિણામે સંસદ કારોબારીને અધીન બનવા લાગી છે. આથી જ ભારતની લોકસભાના આદ્ય સ્પીકર ગણેશ વાસુદેવ માવળંકરે અધિકારિત વિધાનને જરૂરિયાત અને જોખમ બંને ગણેલ છે.

બ્રિટનમાં રચવામાં આવેલી કમિટી ઑન મિનિસ્ટર્સ પાવર્સ, 1932-એ આ પ્રથાનાં દૂષણો સામે સલામતી રૂપે અમુક જરૂરી પગલાં સૂચવ્યાં હતાં : (1) જે ધારો ઘડવામાં આવે તે કાળજીપૂર્વક અને સ્પષ્ટ રીતે ઘડાયેલો હોવો જોઈએ. (2) વહીવટી સત્તાઓને અધિકારિત કરવામાં આવેલ સ્વૈચ્છિક સત્તાઓ ઉપર અમુક ચોક્કસ મર્યાદાઓ મૂકવી જોઈએ અને કારોબારીએ સત્તાનો દુરુપયોગ કર્યો છે કે એ તેની ઉપરવટ ગઈ છે કે કેમ તે નક્કી કરવાની અદાલતની સત્તા અબાધિત રાખવી જોઈએ. (3) વહીવટી નિયમનોને સંસદમાં આવશ્યક પ્રસિદ્ધિ મળવી જોઈએ. 1944માં બ્રિટને સિલેક્ટ કમિટી ઑન સ્ટૅચ્યુટરી ઇન્સ્ટ્રુમેન્ટ્સની રચના કરી હતી, તેની સંસદની દરેક બેઠક વખતે પુનર્રચના કરવામાં આવે છે. આ સમિતિમાં સભ્યસંખ્યા અગિયારની રાખવામાં આવે છે અને તેના અધ્યક્ષપદે વિરોધપક્ષના સભ્ય હોય છે. તેનું કાર્ય સત્તાના દુરુપયોગ પ્રત્યે સંસદનું ધ્યાન દોરવાનું અને ઘડવામાં આવેલાં નિયમનોનું પરીક્ષણ કરી સંસદની સત્તાનું રક્ષણ કરવાનું છે.

બ્રિટનમાં સંસદ સર્વોપરિ હોઈ કોઈ પણ ધારાને તેની બંધારણીયતા અંગે અદાલતમાં પડકારી શકાય તેમ નથી, પણ આ બાબત અધિકારિત વિધાનને લાગુ પડતી નથી. મૂળ કાયદાની જોગવાઈઓને અનુરૂપ હોય ત્યારે જ અધિકારિત વિધાન યોગ્ય ઠરે છે. જે સત્તાઓ આપવામાં આવે છે તે વહીવટી ખાતાંઓને આપવામાં આવે છે. તેના વહીવટ માટે પ્રધાનો સંસદને જવાબદાર હોય છે.

ભારતમાં અધિકારિત વિધાનની તપાસ માટે સમિતિની રચના કરવામાં આવે છે. સૌપ્રથમ 1લી ડિસેમ્બર 1953ના રોજ એવી સમિતિની રચના કરવામાં આવી હતી. હાલમાં તેની સભ્યસંખ્યા 15 સભ્યોની છે. તેના અધ્યક્ષપદે વિરોધપક્ષના સભ્યને સ્પીકર દ્વારા નીમવામાં આવે છે. આ સમિતિની ફરજ વિવિધ કાયદાઓ હેઠળ સરકારી ખાતાંઓ દ્વારા ઘડવામાં આવેલા નિયમોનું પરીક્ષણ કરવાની અને સંસદ દ્વારા આપવામાં આવેલી સત્તા હેઠળ ઘડાયેલા નિયમો કાયદાના માળખામાં રહીને ઘડાયા છે કે નહિ તે અંગેનો અહેવાલ ગૃહને સુપરત કરવાની હોય છે. સમિતિના પરીક્ષણમાં નીચેના નવ મુદ્દાઓને આવરી લેવામાં આવે છે. (1) નિયમનો બંધારણનાં ધ્યેય અને જે કાયદા હેઠળ બનાવવામાં આવ્યાં હોય તેને અનુરૂપ છે કે નહિ. (2) આ નિયમનો એવી કોઈ બાબતોને આવરી લેતાં હોય કે જે સમિતિના મંતવ્ય પ્રમાણે સંસદના ધારા દ્વારા આવરી લેવામાં આવ્યાં હોત તો વધારે યોગ્ય ગણાત કે નહિ. (3) તેની દ્વારા કોઈ કરવેરા નાખવામાં આવ્યા છે કે નહિ. (4) તે પ્રત્યક્ષ કે પરોક્ષ રીતે અદાલતોના કાર્યક્ષેત્રની અવહેલના કરે છે કે નહિ. (5) તેની દ્વારા મૂળ કાયદામાં સ્પષ્ટ સત્તા આપવામાં આવી ન હોય તેવી બાબતોનો અમલ પશ્ચાદ્વર્તી સમયથી કરવાની જોગવાઈ છે કે નહિ. (6) તે સંચિતનિધિ કે જાહેર નાણાંમાંથી કોઈ ખર્ચની જોગવાઈ કરે છે કે નહિ. (7) બંધારણ હેઠળ કે જે કાયદા હેઠળ તે બનાવવામાં આવ્યા હોય તેની સત્તાનો અમલ અણધારી રીતે કરે છે કે નહિ. (8) જે તે ખાતાં અન્યાયી રીતે તેના પ્રકાશનમાં ઢીલ કરતાં હોય તેમ લાગે છે કે નહિ. (9) સત્તાની સોંપણી કોઈ કારણસર સ્વરૂપ કે હેતુ અંગે વિસ્તૃત સ્પષ્ટતા માગી લે તેવી છે કે નહિ. ભારતમાં રચવામાં આવતી સમિતિનું કાર્યક્ષેત્ર તેની સમોવડી એવી બ્રિટનમાં રચવામાં આવતી સમિતિ કરતાં આ રીતે વિસ્તૃત છે.

આમ અધિકારિત વિધાનના દુરુપયોગ સામે જે સલામતીઓની જોગવાઈ કરવામાં આવી છે તેનાથી સંસદ, પ્રજા અને અદાલતો આ પ્રથાને તેની મર્યાદામાં રાખી શકે તેમ છે. તાત્ત્વિક દૃષ્ટિએ આ પ્રથા સ્વીકાર્ય બની શકે તેવી ન ગણાય; છતાંયે વ્યાવહારિક દૃષ્ટિએ તેનો સ્વીકાર આવશ્યક બનેલો હોવાથી તે લોકશાહી માળખામાં સ્વીકૃત બનવા પામી છે.

હસમુખ અમીન